黄明哲

　　【内容摘要】政府是资源的主导者，是社会风气的倡导者，建设节约型社会必须首先建设好节约型政府，建设节约型政府对于提高全民厉行节约的意识具有示范和引导作用，也是建设一个高效政府，有限政府、廉政政府的迫切需要，更是对我们党科学执政、民主执政、依法执政能力的考验。本文针对节约型政府建设的现状，提出建设节约型政府要从着力打造一支高素质的干部队伍，强化干部艰苦奋斗精神的教育，深化行政体制和机构改革，创新政府绩效评估制度加强政府办公自动化建设和法制建设等方面努力，不断推进节约型政府建设。

　　【关键词】建设，节约型，政府

　　温家宝总理在今年的《政府工作报告》中指出“加快建设节约型社会”。政府是资源的主导者，是社会风气的引导者，建设节约型政府是全社会广泛关注的，建立“节约型社会”政府不仅要积极地推进社会节约活动，而且应当从政府自身做起，即建设成为一个节约型政府。为此，本文就建设节约型政府问题作了些思考。

　　一、节约型政府的基本内涵及其重要意义

　　节约型政府是指通过采取法律、经济和行政综合性措施，提高资源利用率，把政府的资源消耗维持在最低水平，并以最低的资源消耗获得最大的社会和经济效益。其“节约”的含义两个方面，即其一是相对浪费而言的节约，也就是在政府活动中对资源、能源消耗实行减量化，即在政府的行政活动中，用尽可能少的资源、能源，提供相同甚至更多的公共产品和服务，其目的是使资源浪费现象得到有效遏制，资源管理水平得以较大的提高，政府运行成本降低。而目前政府机关建设节约型政府活动，既是注重硬性量化指标和外在标志，单方面追求资源消耗量的降低，比如，从节约资源的一些具体环节，具体措施入手，包括逐步建立和完善资源节约的规章制度和办法标准，研究制定科学合理的资源消耗定额，广泛推广应用节约资源的新技术、新产品、新材料等。这些“显性成本”的降低只是建设节约型政府最基本的一个方面，而更高层次的节约在于政府职能的转变，行政效率和服务水平的提高，这样才能最终节约一切可以节约的用度，在市场经济背景之下政府管理创新实践更注重软指标和内在属性，即追求一个管得好用得少的政府模式，从这一点上说，作为一个节约型政府，它应具有以下主要特征。一是在政府规模上要精简。要求“小政府、大社会”，即政府要适度，要按照“小政府，大社会”的理念，根据“精兵简政”的原则，对政府规模进行适度，有限控制，只有这样，才能维持较低的政府成本而履行节约。当然提出适度前提条件是必须保持政府能正常履行其管理社会公共事务的职能，而不是指政府越小越好，在履行正常的政府职能的前提要高，政府机构的设置必须尽可能地少，政府职员的数量必须根据工作的需要严格控制。

　　二是行政效率要高，要求“低成本、高效率”即指政府以最少的行政成本实现最优化的管理目标。政府管理效率有两个方面的含义：一方面是指行政管理过程中良好的工作状态，有效性和高速度；另一方面指政府管理的结果，即政府开展行政管理活动给社会带来的效益，因此，对政府的效率进行评价，不仅要通过政府的供给进行评价，而且要从社会满足程度进行分析。因为在公共生活领域，公民对政府提供的公共产品基本上是无逆向选项选择权力，政府对公共品的提供具有普遍的垄断性。因此，政府在实施其管理职能中，必须通过采取加强管理，完善法制，减少环节，提高技术等一系列手段，降低行政成本，给社会提供便捷优质服务，并达到能体现出全社会公众满意的效率，政府才能赢得社会的信任和尊重，人民才会拥护政府的政策和管理；二是在行政成本上要节约，要求“既廉洁又廉价”，廉洁就是不腐败，而廉价就是节约资源，用尽可能最少的行政成本实现最优的行政管理。廉洁加廉价是政府自身建设两大目标，首先是廉洁行政和廉洁政府。政府是否廉洁体现在官员的行政是否廉洁，而官员的行政廉洁是从个人角度讲的，是不要以权谋私，要立党为公，执政为民，这是一个最基本的要求。其次是廉价行政和廉价政府。政府是否廉价体现在政府的行政绩效，行政理念，行政能力和行政水平上，这是一个较高的层面。只有在这两个层面上下功夫，才能体现政府的“既廉洁又廉价”的特征。

　　从上述基本内涵可以看出，打造节约型政府是建设节约型社会题中应有之义。各级政府和所有的党员干部都应厉行节约，反对浪费，成为建设节约型社会的模范和表率，这对于提高全民的节约意识，推进节约型社会建设具有十分重要的意义。其意义主要有这么几个方面：其一，政府是建设节约型社会的倡导者。建设节约型社会，提高全社会成员的节约意识离不开政府的参与。因为政府作为社会事务的管理者，掌握并行使着国家公共权力，具有强大的影响力、凝聚力和号召力。因此，建设节约型政府对推进节约型社会建设具有十分重要的作用。其二，政府是建设节约型社会的协调者。在建设节约型社会中，由于不同利益主体的多元化利益取向，难免给不同的社会成员和社会组织带来利益上的损失，甚至因为利益问题产生矛盾，这就需要政府在充分尊重自然规律的基础上，综合各方面的利益，发挥协调作用，为建设节约型社会化解矛盾，扫清障碍。只有这样才能卓有成效地推进节约型社会的建设。其三，政府是社会物质财富的最大消费者，政府每年的收支上万亿。没有任何一个社会组织能够与之相比，从这个层面上说，建设节约型政府也显得十分重要。其四，建设节约型政府，关系到能否建立一个高效有限，廉洁政府，也从一个侧面考验着党的科学执政、民主执政、依法执政的能力，建设节约型政府，保持政府经济廉洁高效，以尽量少的成本，为人民办更多的实事，是重新树立党和政府在人民群众中崇高威信的有效途径。其五，建设节约型政府是科学发展观和建设社会主义和谐社会的任务所决定的，是节约型社会发展规律的要求。在建设节约型社会中，政府带头节约是加强自身建设，也是我国政府体制改革的必然趋势，只有在节约型政府的指导下，节约型社会才会顺利健康的建设。如果失去节约型政府的指导，社会主义节约型社会就会流于形式，成为一句空话。

　　二、当前政府浪费现象及原因分析
　　
　　说到“政府浪费”，国内外的许多项研究报及学者的文章早已毫不忌讳地指出：中国是世界上行政成本最高的少数国家之一，行政效率则是世界上最低的少数国家之一。“最高”和“最低”之间强烈反差让国人汗颜，“最高”和“最低”背后是严重的“政府浪费”。其浪费的表现形式主要在这么几个方面：

　　（一）官员奢侈型浪费。①“官车”一年将耗资3000亿元。据2003年两会期间政协提交的“第225号提案”中的调查数字显示，“八五”期间，全国公车耗资720亿元，年均增长27%，大大超过了GDP的增长速度（大约是GDP增长速度的3.5倍），到了1999年，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内耗用约为3000亿人民币，而1999年我国的地方财政收入才5594.86亿元，也就是说350万辆公车的开支和新购公车的费用之和占据了1999年地方财政收入的一半还多，这笔3000亿的巨款如果摊到人头，中国13亿人口，平均每人摊约250元。另据统计，这笔3000亿的巨款，远远超过我国军费开支，也超过了我国教育经费和医疗经费之和。有政协委员调查发现，与社会轿车每万公里运输成本为8215.4元相比，党政机关等单位每辆车每万公里的成本竟高达数万元，每辆出租车工作效率为公车的5倍，而运输成本仅为公车的13%，在职务消费中，车辆消费占单位行政经费的90%左右，占到全部国家财政支出的38%。去年，一汽集团研制的科技含量高的8款新车中，有5款属于公车，公车使用中，公用1/3，干部私用占1/3，司机私用占1/3①。②“官宴”一年要吃掉1000亿元。据中国烹饪协会发布消息称，2002年中国餐饮业年度营业额首次超过5000亿元，其中公款消费比例是20%，其绝对数竟然达到1000亿②。有学者估计近几年来全国公款吃喝支出年均在2000亿元以上，直逼3000亿元③。③“官游”即到国外或境外考察学习。据统计2001年干部出国（境）为4417200人次，2002年干部出国（境）为5046400人次，2003年初，由于中办、国办下达指令（干部出境要讲实效，要约束非正常活动，并下令各地出境开支要比2002年下降20%至25%），这样2003年干部出境达4273600多人次，其中到香港、澳门特区者为36168400人次，到外国者为1155200人次。据报道，地方干部公费出境开支都超过指标的3－4倍，如1998年指标为50亿至52亿美元，实际开支达280亿美元，2000年指标为65至70亿平均，实际达到320亿美元，2002年更多达350亿美元，这300亿是什么概念，据《中国统计－2002》资料显示，1999年国家财政开支出，文教、科技和卫生事业费（教育经费和医疗费）为2408.06亿元，也就是说该年干部出国所消耗费用是我国教育经费和医疗经费之和；中纪委统计过，这笔300亿美元的公款消耗基本上可以帮助全国32至35个贫困县地区的五千多万农民和县、乡镇居民进入初步小康阶段，能兴建二组长江三峡特大工程，能初步解决南水北调工程所需费用，能增加培养三百万受到高等教育的人④。④是腐败浪费。由于我国对政府监督机制不健全，对非法行政惩戒力度不够，致使政府失范行为问题非常突出，腐败现象仍然较严重。据美国《商业周刊》转引“卡内基国际基金会”学者所撰写的报告说，贪污腐败给中国每年造成的赋税与关税损失占到GDP的8%。中国学者胡安钢认为，中国因腐败而造成的各类经济损失，在20世纪90年代后半期保守平均每年在9875－1275亿元之间，要占到GDP的13.2%至16.8%。这个数字相当于一年的财政收入。据世界著名会计公司普华永道调查表明，世界上GDP排位前35位国家中，中国的“不透明”分数最高，名列榜首。因为“不透明”会阻碍经济发展，资本会逃到透明度较高的国家，中国因此损失大约1310亿美元⑤。⑤资源费。众所周知，我国既是资源丰富的大国，又是资源短缺的国家，但是全国不少地方乱破、乱伐林木、乱开乱挖矿产、乱征乱用耕地，大片大片的耕地闲置。近30年来，我国森林面积不断下降，虽然这些年来加强了管理，但乱砍乱伐现象仍有发生，浪费不计其数；还有不少地区的经济还是一种粗放型增长方式，用高投入、高消耗换取微薄的经济效益，浪费社会资源；还有司空见惯的小而全基础上的重复建设更是长官意志的粗放型浪费。全国每年因建设项目上重叠导致的资金浪费不下2000亿元⑥。

　　（二）结构性浪费。即由于行政组织结构上的不合理造成的对公共资源的不合理使用，突出表现在：①职能结构不合理。长期以来，由于我们对政府的职能认识不清，造成了各级政府机关的反复膨胀和繁杂不堪。如1982年，我国国务院各部门减少到61个，但到1988年又增加到72个，到1993年增加到86个。今年3月，全国政协委员　、国务院参事任玉岭在全国政协十届三次会议上摆出一个数字――平均每26位平民就要养活一名官员，据他披露，1979年，我国在编干部为279万人，1997年扩大到800多万人，权威人士估计，我国仅县和县以下由农民养活的党政干部目前高达13161.2万人，当今“吃财政饭”的总人数已高达4572万人；另外，有500万人依赖于政府赐予的权力，实行自收自支，他大声疾呼“我们的官民比已达到26∶1，比西汉高出了306倍，比清末高出了35倍，即使同改革开放初期的67∶1，10年前的40∶1相比，吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快，也是史无前例的”⑧。这种由于职能不清造成的机构问题，不仅带来机构臃肿、人员杂多，使得有限的财政不堪重负，而且在每次机构增增减减中又会造成难以计算的各种资源浪费。②层级结构不合理。按照《宪法》规定，我国的政府组织按五级设置，即：中央政府、省政府（包括直辖市、自治区和特别行政区政府）、市政府、县政府（包括市辖区政府和镇（乡）政府），而实际运作中，各级政府下面又增设了多个准行政层级，如市区政府下的街道办事处和街道办事处下的居委会，这些准行政机构的经费及相关办公设施的费用多来源于公共财政。③权力结构不合理。主要表现在行政权力的扩张，这种扩张一方面是行政权力对企业的扩张，另一方面行政权力对社会和公民的扩张。目前，部分地方政府进行了史无前例的政府审批制度改革，最高的比例达到削减政府审批事项的40%以上，这也说明，在此之前，政府权力对企业、社会和公民的扩张是十分惊人的。这些过多的权力不仅影响政府办事效率，而且造成了政府行政本身人力、物力和财力的浪费，更重要的是造成了对政府外各种资源的不当使用和侵害。④人员结构不合理。一是人员数量结构不合理；二是人员质量结构不合理。数量结构不合理主要表现为总量过大和分配不科学。我国行政人员的总量过大问题已有多处讨论，在此不详述。分配不科学主要表现在行政第一线人员与行政机关人员比例失衡。简而言之，坐机关的人过多，在第一线从事实际工作的人太少。人员质量结构的不合理主要表现为行政人员的知识结构、能力结构、年龄结构、性别结构等配置不合理。如在公务员特别是领导干部中，能说（甚至能吹）或会写（甚至会捧）、会跑（甚至拍马屁）的人过多而且得宠，而有实际行政工作能力、能创造性地处理各种行政问题者相对较少。这些人员结构的不合理必然会造成行政人力资源的浪费。

　　（三）机制性浪费。主要是指政府行政中由于各种机制的缺乏或者不合理带来的资源浪费。行政的运作机制很多，这里仅举几例，如土地是国家也是人民重要公共资源，但由于缺乏有效的管理机制约束，在一些地方，土地的出租实际上成了少数实权人物个人发家致富的重要部门，成克杰便是众多案件中具有代表性的一个。同样是国有土地的出租，有的地方由于实行公开拍卖的运作机制，不仅有效地保护了国有资产，而且也保护了一大批干部，保护了政府的人力资源。政府公用物品的采购也是一个十分微妙的话题，其间存在不少高台物价吃回扣，致使政府财政吃亏的行为。政府公共物品的公开采购机制是市场经济国家政府自身管理的惯例，但至今我国尚有相当多的政府机构仍然不愿借鉴。

　　（四）观念性浪费。是指行政工作人员行政观念的错误或不合理，造成的对资源不当使用或者无节制的利用。突出表现在：①行政价值观念偏离。行政价值观念的核心是为谁行政的问题。社会主义政府行政的最高也是全部价值准则是“立党为公，执政为民”，全心全意为人民服务，但在实际工作中，有的政府部门和公务员首先考虑和顾及的不是人民的利益而是本地方、本部门和个人的利益，如各种各样不合理的收费、地方保护、以权谋私等等。这些行政价值观念的偏差甚至错误，对国家、人民的利益和资源带来的损害是无法估价的。②行政法治意识淡薄。行政法治意识淡薄同样会带来极大的行政浪费，由于法制不健全或有法不依、执法不严、以权代法、以言代法等，给国家、社会和公民的利益造成损失的事例实在太多。据悉，某地方法院近三年来受理的行政败诉案件的数量成倍增长，而且行政部门讼诉率高达90%，这一方面说明这些行政部门大量地损害了他人利益，另一方面也说明政府每年必须支付可观的赔偿和诉讼费用。③行政道德意识弱化。行政工作人员尤其是领导干部行政道德意识弱化也是造成行政浪费的十分关键的观念原因。行政道德意识也就是行政人员对行政中的“善与恶”“美与丑”的认识，它是行政人员进行行政道德判断和实施道德行为的基础。但现在由于一些行政人员的善与恶、美与丑的意识弱化，在工作和生活中常常发生意识错位，这种错位致使他们将行政浪费当作正当的荣耀。如前面所述的公车私用、公款吃喝、公费旅游等，本是行政中的不道德行为，是用纳税人的钱来贪图个人享受，但今天，这一切在他们甚至在普通老百姓看来反而是身份的象征，一种令人羡慕之事。这种行政道德意识的弱化为政府浪费打开了精神闸门。

　　（五）行为性浪费。主要是指由于政府行政的各个具体环节的差错或失误带来的资源不当使用，突出表现在：①决策型浪费。即政府领导层决策不顾客观实际，不讲民主，不讲科学造成的巨大浪费。巨大的经济损失都无人负责，据世界银行估计，“七五”至“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右，资金浪费损失大约在4000亿到5000亿元，最为典型的是原安徽省副省长、贪官王怀忠在阜阳建设的一系列政绩工程，使财政负债达20多亿，相当于透支了阜阳未来10年的财力⑦，而那些管理浪费，由于管理粗放，管理制度执政不严，造成最为突出的浪费现象是各级官员的奢侈浪费，突出表现腐败分子更是假借各种堂皇的名目大搞工程，从中疯狂攫取钱财，造成的浪费现象可谓触目惊心。②评价性浪费。政府的行政必须接受评价，但我国的行政评价从主体不当和评价失真等多方面造成评价资源浪费。从评价主体上讲，政府行政绩效的好坏不能由政府自身来评价，而应该由社会中介组织或政府服务对象来评价。而我国行政绩效的评价一般由上级机关尤其是上级行政首长说了算。从中央到地方，上级对下级的各种检查、评估、巡视不计其数，不仅造成各种大量的人、财、物的消耗，而且评价往往失真。当某一级领导干部“功成名就”被提拔到更高一级的领导岗位后，先前的一切劣绩才被暴露出来。由此而出现的政府官员先提拔后拘捕的怪事时有发生。如果对政府绩效评价能交由社会中介组织或服务对象来完成，不仅可以大大降低成本，而且评价结果也会真实很多。②执行浪费。有时科学的决策并不能确保行政对资源的有效合理使用，其中执行过程中的有意无意的失误便是造成资源浪费的主要因素。所谓有意失误是指执行者出不可告人的目的，明知不能为而为之，如在三峡移民过程中，有些地方政府移民管理部门挪用资金超标准、超规模进行新城镇建设，造成大量移民资金的滥用，给国家的有限财政资源带来损失。所谓无意识失误是指由于执行者对政策吃不透或者能力所限造成行政执行中的偏差甚至是错误的，从而带来资源的浪费。如国有企业的“抓大放小”改革中，有的地方政府不能正确理解中央关于企业改革的精神，低价出售企业甚至无价出让国有企业，造成国有企业资源大量流失。

　　导致上述政府浪费现象的原因是复杂的，归纳起来主要有这么几个方面：第一政府成本意识薄弱，导致节约观念淡化。政府的行政成本意识对控制行政成本、强化节约意识有重要的作用。然而长期以来，在政府行政管理领域，人们的成本意识、节约观念淡化。成本一词最早用在企业，企业为了提高产品竞争力，获取高额利润，不得不千方百计降低成本，企业成本意识自然要强烈些，而政府组织与企业组织相比，具有两大特点，其一政府提供公共服务的过程具有天然的“垄断”性，不存在外部竞争压力，具有排他性和强制性。其二政府组织属于非盈利性组织，无法在自身的工作中进行资本积累，政府组织运作经费来自公共财政拨款。政府组织这两个特点决定了政府工作投入与产出相脱节，在成本与收入之间缺乏紧密的联系，这就使政府组织在客观上缺乏降低成本、厉行节约的内在动力，因此，政府组织在管理工作中，往往更注重任务完成及其效果，而忽略完成任务所需的投入，重算“政治帐”，不重视“经济帐”，成本意识匮乏，节约观念淡薄是导致政府浪费现象的重要原因。

　　第二，现行人事制度、领导体制的缺陷。我国现行政府的绩效评估和领导干部政绩考核主要通过纵向的，即通过上级领导的考核来体现，考核包括德、能、勤、绩、素质能力、群体关系在内的综合性范畴。行政成本只是其中的一个要素，而且上级领导并不是公共产品、公共服务的直接消费者，由上而下的成本约束只是一种间接消费的联系，这样一种责任机制、评估机制会在某种程度上淡化成本的追求，甚至助长浪费现象的漫延。如一些领导干部为了“政绩显赫”，早出实绩，不切实际的新上项目、铺摊，有的靠拼家底出实绩，不惜牺牲群众和集体的利益来换取自己的实绩，把工程规划做得大大的，工程作用、资金来源能否顺利建成投产，很少过问，只要上马即行，上级看到了就好，不怕群众不满意，就怕上级领导不注意，不怕群众不高兴，只怕领导不开心，结果“一个人的政绩，几代人的包袱”，瞻前不顾后，只见厂房，不见效益，带来资源浪费、环境污染及经济滑坡。这种“政绩透支”现象就是这种考核机制在少数领导干部身上的反映。

　　第三，监督制约乏力。我国现行权利监督制约机制缺乏应有的独立性和自主性，特别是党政监督实行“双轨制”，即监督机关既受上级主管部门的领导，又受同级党委和行政机关的领导，这种监督实质上是一咱“同体监督”，在同体监督之内，决策、执行、监督权混为一体，监督机关在很大程度上只听命于同级党委、政府，不仅难以监督同级，连下级也难真正有效地进行监督；其次在整体监督上缺乏规范性和权威性。在现实监督活动中最终是以领导人的讲话、批示、答复为依据，监督行为缺乏明晰可靠的法律依据，夹杂着浓厚的人治色彩，由于监督乏力，使政府及其工作人员不规范行为无法得到有效制约，这就不仅导致浪费现象泛滥，腐败现象也有屡禁不止等现象。因此，出现了官员腐败造成政府高成本运转，腐败不仅仅是政府的成本浪费问题，而且是社会政治问题。腐败一方面使政府成本和社会负担增加，另一方面又破坏了利益分配的合理正常进行，使其带有恶性的两极化。

　　第四，政府职能错位及权责不对称。现实生活中有许许多多的例子说明政府权力与责任的不对称性，政府的一极是膨胀的权力，另一极却是萎缩的责任，政府机关职能不清、责权不明交叉行政严重，对有利可图的工作滥用职权，争权夺利，对无利可图的公益服务性工作相互推诿，结果造成政府部门的职能扭曲，并带来巨大的社会成本和浪费现象。

　　第五对浪费现象惩处规范不严。党纪、政纪处分条款中，对犯有错误的党政人员处分是较为原则的，而对一些奢侈浪费现象的处罚，则缺少丁是丁、卯是卯的具体规定，而是由上级或同级组织作出最后决定，这种人为因素确实存在着对个别的问题大事化小，小事化了的可能性。这种处罚的随意性助长了某些人和部门依靠“上面有人”而肆无忌惮地挥霍。另外，在对待奢侈浪费的惩处还有强点弱面的倾向，往往强调抓典型案例，搞杀鸡吓猴，而对一些看似性质不严重，相对数额小而又普遍存在的问题，则得过且过，睁一只眼闭一只眼，使奢侈浪费行为普遍化、半公开化。

　　第六，政府部门及其工作人员的作风及素质也是造成浪费现象严重的一个重要因素。其一是“五大主义”的影响，既政治上的自由主义，搞上有政策下有对策，对上级的路线、方针和政策，有令不行，有禁不止；理论与实际上的实用主义，理论与实际两张皮，说的一套；做的却是另一套；思想上的个人主义，遇事替自己打算，只要组织照顾，不要组织纪律；作风上的官僚主义，做表面文章，不深入实际，不关心群众利益和要求，背离“立党为公、执政为民”的本质；生活上的享乐主义、好逸恶劳、见利忘义。②节俭美德严重弱化。勤俭节约、艰苦创业是中结民族的传统美德，但随着改革开放的深化，人们生活水平的不断提高，一些党员干部忘记了勤俭节约、艰苦创业的优秀传统，盲目追求享受，并互相传染影响，诱发着奢侈浪费之风。此外一些公务人员能力弱，不适应社会主义市场经济条件下政府工作的需要，也是导致政府浪费现象的重要原因。

　　三、构建节约型政府的若干对策

　　国际国内的正反两个方面的经验告诉我们，能否真正消除政府浪费问题和卓有成效地建设节约型政府是事关党的生命和党的执政地位的重大问题。也关系到能否建立一个高效政府、有限政府、廉洁政府，也从一个方面考验着党的科学执政、民主执政、依法执政的能力。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出“要围绕提高行政效率，降低行政成本，整合行政资源，加强行政体制的总体研究，继续推进改革”，这为我们建设节约型政府指明了方向。为此，建设节约型政府要着力从以下几个方面努力推进节约型政府的建设。在坚持效益原则、公开原则、公私分明原则、货币化原则、科学发展观原则的前提下。

　　1．着力提高干部素质实现政府科学高效的运转这是建设节约型政府的前提。二十一世纪，是知识创新，科技突飞猛进，世界 深刻变化的世纪。在这个时代，科技进步，技术创新 己成为经济和社会发展的主导力量，知识、智力己成 为真正的资源与首要的财富，知识的获取和利用，信 息的传播和取得，技术创新的能力和速度己成为经济 增长的关键因素。然而，许多发展中国家，由于物质资本的短缺，导致了对物质资本的崇拜和对外资的过 分依赖，而忽视了对人力资源的开发与利用。第二次 世界大战后50年的发展历史表明:大部分经济落后的国家，就是因为他们只注重资本的投入，而结果仍 未能成功地改变他们落后的面貌。近年来，我国在人 力资源开发方面也做了积极的努力，但由于种种原 因，其效果不很乐观.我们先看两组数据(2001年 统计数据):①美国大学普及率77%，每万人中占有 科学家、工程师41人；澳大利亚大学普及率80%, 每万人中占有科学家、工程师33人；日本大学普及 率64%，每万人中占有科学家、工程师50人；英国 大学普及率58%，每万人中占有科学家、工程师27 人；中国大学普及率7%，每万人中占有科学家、工 程师5人。②中国平均教育投资占GDP总额不足2% (2004年为2.5%)，印度平均教育投资占GDP总额 的4.7%，美国平均教育投资占GDP总额的6.8%, 日本平均教育投资占GDP总额的7.37% (1985年达 12.6%)，新加坡平均教育投资占GDP总额的5.1%。 从上面的两组数据可以看出，由于教育投资严重不足，导致了丰富的人力资源数量与低水平的人力资源 质量形成强烈的反差，迫使我们面临着人力资源结构 的重新布局，面临着人力资源整体素质的全面提高， 面临着人力资源体制的调整转换。干部队伍素质的高 低不仅关系到政府科学、高效的运行，而且关系到党的执政能力的强弱，关系到我国现代化建设的成败，关系到党和国家的盛衰兴亡。加强党的执政能力建 设，关键就是要建设一支高素质干部队伍。那么，在当前如何提高干部素质呢？我认为至少应包含以下几方面的内容：第一，要坚持按客观规律和科学规律办事，及时研究解决改革和建设中的新情况、新问题，不断提高自己驾驭市场经济的能力.由计划经济到市场经济，是一个大的转变，可是还有一些干部尚未完全适应这个转变，还在按计划经济的方式来领导市场经济，甚至不懂得市场规律，也不能按市场规律办事，在经济建设中，还不时搞些瞎指挥，出些馊主意，有时甚至是“拍着脑袋决策，拍着胸脯保证，拍着屁股走人”.我们的领导干部必须适应新形势、新任务的要求，加强学习，深入调研，勤于思考，不断充实自己、更新自己、提高自己，学会驾驭市场经济的新本领，取得领导市场经济的主动权.减少不必要的决策损失。 第二，要正确认识和处理各种社会矛盾，妥善协调不同利益群体的关系，不断提高自己应对复杂局面的能力。世间万物，色彩纷呈，人若上百，千姿百态.尤其是在发展市场经济的今天，人们的就业形式、生活方式等均呈多样化。在这种情况下，我们的领导干部，就要坚持唯物辩证法，在事物发展中看本质，看主流;分清表里，透过现象看本质;分清主次，区别事物的主要矛盾和次要矛盾;就要善于知形识势，见微知著，审时度势，因势利导，从而顺应规律.把握事物发展的趋势，协调不同利益群体朝着党中央制定的大政方针迈进。第三，要坚持党的领导、发扬民主和依法治国的有机统一，不断完善社会主义民主制度，加强社会主义法制建设，不断提高依法行政的能力。完善社会主义民主制度，加强社会主义法制建设，是完善社会主义制度的根本保证，是进行社会主义物质文明、精神文明和政治文明建设的根本保证，也是国家长治久安的根本保证.我们的领导干部，要懂得与自己工作和生活直接有关的法律，养成依法办事、依法用权的习惯，提高依法行政的能力，自觉地用法律来规范和约束自己的行为，并学会运用法律的武器来协调处理各种社会矛盾。第四，要在贯彻落实中央精神和领导决策的过程中，善于结合实际，创造性地开展工作，提高总揽全局的能力。一是眼界要宽，从国际风云变幻到国内大局走向，从社会转型时期的基本特点到初级阶段的社会运行规律，都要有一个基本的认识，尤其要正确认识现阶段改革、发展、稳定相互关系变化的一般规律。二是信息要灵，必须对全局情况和变化的信息有个全面、准确、及时的了解。闭目塞听，胸中无数，就不可能正确地处理问题。三是判断要准，面对蜂拥而至的各种信息，要善于作出正确的分析和判断，只有这样，总揽全局才有基础。四是决策要科学，领导」干部的决策在一定程度上“就是方向、就是命令、就是政策”。如果没有科学性，必然造成浪费，必将影响政府的形象、影响政府的运行成本，必将影响经济的发展。

　　2．不断深化政府行政管理体制和推进机构改革这是建设节约型政府的关键。长期以来，政府运行行政成本难以降低及浪费现象严重的一个重要原因是机构庞大、人员众多，这是旧的行政体制造成的，在政府国家唯一的资源配置手段存在的计划经济体制下，政府为了对全国范围的各个方面进行有效的管理，建立起众多编制全面、责任明确的职能机构，配置大量的工作人员，形成了一个庞大的行政组织体系，行政管理成本随之激剧上升，给国家财政造成了巨大的压力。九届全国人大的机构改革方案出台后，我国开始了新一轮从中央到地方的自上而下的机构改革，目前，中央、省、部分市的机构改革已基本结束，有效控制了行政成本，浪费现象也得到了一定的遏止。所以，进行机构改革，转变政府职能，精简冗员，减少人员经费，是有效控制行政成本的建设节约型政府的主要途径。加快市、县、乡(镇)三级行政组织机构改革是我国目前行政管理体制和机构改革的主要任务，也是进一步深化行政管理体制和机构改革的重点、难点。一方面，县乡(镇)两级的行政机构和行政人员在数量上均占国家行政组织、工作人员的极大份额，精简机构和人员的难度非常大。另一方面，西部欠发达地区的多数县、乡（镇）所辖行政区域内厂矿企业少，甚至没有，商业网点不多，社会无法提供足够的就业机会。如何安置被分流的人员是一个很复杂的问题，如果解决不好将会直接影响到民族团结和边疆的稳定。鉴于此，要进行的县、乡(镇)机构改革中，首先应该吸取以往机构改革中由于在机构的设置、人员安排中缺乏科学成本核算，最终导致机构和人员再度膨胀的经验教训，做到严格根据成本原理，以减少成本耗费为出发点、本着精简、统一、效能的改革原则，科学、合理地设置机构。对需新增设的部门进行成本核算，部门设置、人员增加本着少而精的原则确定其职能、机构、编制。在职能管理、机构管理、人员编制管理过程中，要本着用最少的成本获取最大的效能的原则，使财政支付有效发挥作用。其次，要认真做好被分流人员的安置工作。一是要教育各级行政人员逐步转变“进了机关门，就是国家的人，生活就永远有保障”的旧观念，要解放思想，正确对待下岗问题、牢固树立竞争意识，主动参与市场竞争，让他们清楚认识到政府行政职能随着社会的发展在不断发生变化，行政机构的精简是历史发展的必然选择，从而减少人员精简、分流的阻力。二是对待岗、分流的人员进行适当的财政差额补贴，逐步与财政脱钩，努力为他们提供优惠政策，提供创办实业的条件，引导他们充分发挥潜力，以实业致富。三是建立健全各地的社会保障体系，全面建立养老金保险制度，为被分流人员解决后顾之忧。这样，全国范围内的行政体制和机构改革才会顺利未完成，为有效控制行政成本和建设节约型政府创造条件。

　　3．不断强化党政干部节约意识和成本意识这是建设节约型政府的重要举措。建设节约型政府贯穿于行政管理活动的始终，无论是行政基本职能的实施，是行政运行职能的实现都需要行政经费的支出。在行政过程中，要提高行政效率，降低行政成本。“一靠物质技术，二靠文化教育，三靠政治思想工作”，行政主体的思想素质非常重要，因此有必要树立并强化行政管理主体――公务员的行政成本控制意识和节约意识。首先，把公务员树立成本意识，形成节约观念提到为人民服务和对人民负责的高度。行政经费来源于国家财政税收，征税这种国家对纳税人的“强迫性”储蓄行为又是财政经济的主要来源，国家公务员应该遵循国家税收取之于民用之于民的原则，树立在管理和服务过程中尽量节约行政经费开支，以最少的人力、财力、物力为百姓提供最多最好的服务的意识，节省行政经开支，让更多的资金投入到国家基础设施建设及其他公共服务设施的建设中去，为人民群众提供更多更好的公共服务产品。这些都是人民看得见摸得着的，人民既然是这些利益的出资者，他们也必将是最终的受益者。具体说来就是各级领导在决策过程中，要有较强的节约观念、成本意识，决策时必须要经过科学的论证后才进行决策，根据量力、节约的原则，使行政投入达到最优化。在管理运行过程中，充分发挥领导的协调职能，及时消除组织之间、组织与个人之间、个人之间、管理者与被管理者之间的矛盾，降低管理过程中的功能损耗，创造和谐的、相互促进的行政运行环境，降低实现行政目标的所需经费的支出。各级各类公务员在行政执行过程中，对行政成本的消耗情况进行指导、控制、监督，力争使人、财、物达到最优组合，以最小的投入实现行政目标。成本控制和节约意识是可以培养起来的，这种意识的强化又有利于增强公务员为人民服务对人民负责的责任感和自豪感。其次，要提倡艰苦创业的精神。艰苦创业是我党的优良传统，“建国以来我们一直在讲艰苦创业，后来日子稍好一些，就提倡高消费，于是，各种浪费现象蔓延”⑧，这里所说的浪费现象也包括行政管理过程中的各种浪费。现在，有的干部挥霍公款大吃大喝，在公务活动中讲排场、比阔气；有的干部在生产、工作中不厉行节约，大手大脚，造成不应有的浪费。“历览前贤国与家，成由勤俭败由奢”，这是被无数事实证明了的历史规律和社会真理。一个民族、一个国家，如果不提倡艰苦奋斗，勤俭建国，人们只想在前人创造的物质文明成果上坐享其成，那么，这样的国家和民族是没有希望的。因此，要在广大的公务员中加强艰苦创业、艰苦朴素的教育，行政管理越发展，国家经济越发达，越是要讲艰苦创业，这是不变的真理。有了这种精神，就可以树立行政管理中的“经济人”意识，自然的，行政管理中的许多不必要的经费开支就会被节省，行政成本也会得到有效的控制，节约型政府建设才能顺利推进。

　　4．加强政府办公自动化系统建设是建设节约型政府的重要物质技术，也是推进节约型政府建设的重要途径。办公自动化保障是二十世纪四十年代发展起来的一门综合技术，引入我国政府办公活动后，越来越受到人们的重视和青睐。办公自动化系统由复读机、计算机网络、通信线路、终端及其他各类专用设备等硬件和相关软件、信息和人员组成，它有强大的、完美的文字、数据、语音、图像处理功能和通信功能，办公自动化系统运用到行政管理活动以后，文字处理时可以由一个人完成以前由几个人完成的工作；强大的数据处理功能、通信功能为领导决策提供足够的、及时准确的内部和外部信息。领导决策时，行政组织不须再花大量的人力、物力和财力长途奔波去收集资料，只需坐在办公室中，利用办公自动化系统提供的友好界面，快速、准确地获得决策所需要的各种信息，达到决策科学化；办公自动化系统中的电话会议、计算机通信会议、视频会议“语音＋文字＋图形＋图像”综合会议等电子会议的运用，降低了参会者来往的差旅费、会议伙食费、纪念品费，节约了会议所需要的各种宣传材料费。电子会议还能实现办公室与办公室之间的信息传输，大大节约办公室中的文件、通知的制作和分发费用，大大提高了办公效率，缩短了公文旅行的时间。系统的资源共享功能可以让同处于一个局域网中的部门共同享用一套昂贵的设备，避免同一部门中办公设备重复建设的现象。政府网站的建立又使政府采购公开化、电子化，有利制止政府寻租行为，节约成本。诸此种种，都体现了办公自动化在行政管理活动中的快速、节约、高效的功能。因此，加强政府办公自动化系统的建设是建设节约型最有效的物质、技术保障政府和途径。我国政府在办公自动化建设中做了大量的工作，计算机、复印机、传真机等设备在办公室中已基本配备，国家投入了大量资金进行网络通信线路的建设，“电子政府”的建立目前成为我国办公自动化系统建设的亮点。

　　尽管已取得这些成绩，但从全国政府办公自动化系统的建设来说，还存在着一些问题，主要表现在领导干部对办公自动化的概念不清，建设资金不足，信息人员整体素质达不到系统人员应具备的要求，缺乏一个良好的办公自动化发展环境等问题。因而在政府办公自动化系统建设中，首先要使领导干部正确认识办公自动化的含义，让他们了解办公自动化是利用先进的科学技术不断使人的部分办公业务物化于各种办公设备中，并由这些设备与办公人员、信息等构成服务于某种目的的人――机信息系统。办公自动化中的人、信息、设备是重要的构成要素，不能将办公自动化建设简单理解为是一种现成产品，或是规定时间内可以完成的一个工程项目，办公自动化的建设既要注重硬件的建设，还要注重信息、人员素质等建设。其次，要充分认识办公自动化建设的重要性和紧迫性，尽量在有限的财政经费中拨出一定的专款用于配置办公自动化的支撑技术。再次，加强对信息人员的培养。人是办公自动化建设的关键因素，人员的培养非常重要。因此一方面要培养公务员熟练运用计算机等办公设备处理办公事务的能力，培养对信息的分析、加工、整理的能力。另一方面，要加强信息员的党性学习和理论修养，让他们在收集、处理纷繁复杂的信息时始终能够把握正确的政治方向。最后，增强领导干部利用信息的意识，提高信息进入决策过程的频度，让办公自动化的产品体现其价值，这样就可以为政府办公自动化的发展创造一个良好的空间，也为建设节约型政府开辟了新的途径。

　　5．创新政府绩效评估方式是建设节约型政府的重要着力点。以往的绩效评估模式的最大特点就是过多注重行政结果，而不注重行政成本的耗费，领导评估、检查时也存在一些误导，形成只注重数量的扩张，不注重行政成本耗费的风气，对行政成本的有效控制及节约造成了诸多的不利。因而，必须建立一套科学的绩效评估制度才能有效地节约行政成本，真正使行政内含成本和行政实支成本的投入得到最高的回报，做到以最小的成本投入获取最大的收益。这是根除行政管理各个层次、各个环节中低行政效率及克服浪费现象的重要着力点，也是克服行政经费的隐性浪费和克服官僚主义的一种可行的方法。

　　创新绩效评估制度应该包括行政运行状况的绩效评估和领导干部的政绩评估两个方面。运行状况的评估包括事前评估、事中评估、事后评估。事前评估就是在行政决策、计划时进行行政成本可能消费的量化预测。事中评估即在行政执行过程中对人力、物力、财力、时间耗费与预测状况时进行比较后作全程控制，如发现超支的情况给予及时的纠正，在执行时出现决策、计划时没有预料的情况给予适当的修改，保证“在最短的时间内，花费最少的资源以最高的质量满足大量的社会需要”，事后评估即对行政结果各个方面进行综合评估。就评估内容来说，在决策阶段，用成本――效益分析法，通过各个方案的所有预期效益的现值与所有预期成本进行逐个比较，来评价不同的备选方案，从而优化方案。在行政执行过程中，用成本――效果的分析方法，从不同的行政执行方案中选择一种以最低成本达到既定行政目标的方案。在综合评估阶段，建立以专家评估为主、参考基层群众、下级官员，以及上级领导意见的评估机制，与决策阶段的行政成本预算比较，看行政主体是否以最少的行政成本投入实现行政目标，产生更多优质的行政行为。同时将效益的分析结果同行政执行主体的职务升降、奖惩紧密结合起来，该奖的奖，该罚的罚。领导干部的政绩评估，要转变以争取到多少项目、引来多少资金，建设好多少工程等数量扩张为标准的评估模式。评价时以领导者在工作期间行政成本与行政结果的比例的大小和他所服务对象的满意程度来价值取向，看他们所承担职能的实现程度，看社会、企业、公众对领导所提供的公共服务的需要满足程度和心理满足程度。这样，不但能客观公正地评价行政结果，实现绩效评估的最终目的，同时也有利于进一步强化行政主体的成本控制意识，树立起厉行节约的观念。

　　6．进一步加强建设的法制建设是建设节约型政府的重要保障。邓小平同志在谈到反对腐败，加强党员干部廉政建设时说：“是要靠法制，搞法制靠得住些”，同时，建设节约型政府尤其是行政成本的控制最终还得要靠法制。就当前而言，认真执行《审计法》是有效控制行政成本建设节约型政府的法制保障。我国于1994年颁布并实施了《中华人民共和国审计法》，该法实施后，各级审计机关对审计对象的调查、检查、建议、处理等有了法制依据。审计部门及工作人员充分利用《审计法》赋予自己的权利，本着对党、对人民负责的态度，针对不同的审计对象确定不同的审计内容，坚持依照法制、法规规定的范围进行审计。审计工作中首先要搞好各个部门的“一把手”的审计工作，抓好“五查五看”。即：查审计对象任职初和离任时的资产家底，看国有资产的增减情况；查任期内财政财务收支是否合理和合规、合法，看有无违反财经纪律问题；查任期内国有资产的管理情况，看有无流失、损失、浪费等问题；查任期内债权、债务是否真实、合法，有无虚报漏记问题；查任期内配发的办公、生活用品是否合规和清理移交，看有无转移、隐匿问题。对其他公务员在行政执行过程中经费使用情况也应进行严格审计。审计结果的运用是审计制度的灵魂，组织部门应将审计结果写入干部考察材料中，建立干部任期实绩档案，并慎重地作出处理，对于审计中发现的问题及时与经检部门联系。经考察审计认为工作成绩突出的，按规定给予表彰、奖励或提拔重用；对严重违纪的，由纪检监察机关立案查处；触犯刑律的，交司法机关依法处理。总之，贯彻实施《审计法》是有效控制行政成本和建设节约型政府的法制保障。与此同时要强化预算约束，建设透明政府。

　　由于政府运行不透明是造成政府浪费现象及提高施政成本的根源之一，因而提高行政透明度，可以保证资源向最能发挥效用的部门转移配置，可以养活行政中间环节，杜绝扯皮，限制滥用职权，便于监督，养活或遏制腐败，从而降低施政成本。提高透明度，就是把原本属于大众的权力给大众，还民众以知情权，这是我国人民政府的性质和宗旨决定的。目前最紧迫的是将预算外资金和制度外资金统一到预算控制之内，形成真正完整统一的政府预算，统一财政。政府必须严格在预算的约束下配置和运作行政资源。施政成本完全来源于预算资金。预算是法律，因此要强化预算的权威性和严肃性。预算收支程序要法律化，尤其要明确预算收入支的法律责任。要以预算制约编制的，控制机构、人员和经费膨胀。特别要杜绝预算之外的楼堂馆所建设、公款消费、集团消费等等一切办公开支，使公务人员财产来源透明。要规范职务消费行为和建立干部任期前后财产审计等制度，使腐败的“犯罪成本”高于“犯罪收益”，能更有效地遏制腐败，降低制度外施政成本及浪费现象的发生。
　
　　总之，建设节约型政府是一项复杂的系统工程，需要全社会的共同努力，更需要各级党的领导干部发挥模范带头作用，只有这样才能卓有成效地建设好节约型政府。

　　[参考文献]
　　①蔡思泽《官场浪费――深不见底的黑洞》
　　②③⑤王延高《职务消费之痛》《记者观察》2004年第五期第13页
　　④王华等《政府浪费，百姓心寒》《当代经济》2005年第2期第30页
　　⑥由建勋《政府行政成本畸高的成因及对策》《延边党校学报》2005年3月第20卷第1期第35页。《党政干部学刊》2005年第10期第33页
　　⑦《节约型社会呼唤公共财政》《江苏法制报》2005年9月日
　　⑧章立凡《节约型社会首要在官》《炎黄春秋》2005年第11期第47页

　　（作者单位：中共赣州市委党校）