作者：高小平      

    ——“构建和谐社会与深化行政管理体制改革”研讨会

    暨中国行政管理学会 2007 年年会综述

    徐双敏 韩艺 苏忠林

    为全面贯彻落实党的十七大关于加快行政管理体制改革的精神，切实有效推进行政管理体制改革， 2007 年 11 月 9 至 11 日，“构建和谐社会与深化行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会 2007 年年会在湖北武汉隆重召开。本次会议由中南财经政法大学承办，湖北省行政管理学会协办。来自全国各地政府部门、高校、党校、行政学院的专家学者近 400 位代表参加了本次会议，会议共收到参会论文 457 篇。

    本次年会上，与会代表结合深入学习和全面落实党的十七大精神，围绕会议主题，从 深化行政管理体制改革与构建和谐社会、创新政府管理与公共服务体制、推进电子政务提高行政效率、公共部门绩效管理、新农村建设中的政府主导作用、加快推进事业单位分类改革等 多个专题 展开了学术研讨。会议对当前我国行政管理体制改革中的重大理论和实践问题进行了广泛而深入的研讨，分析了和谐社会构建中我国行政管理体制改革的 必要性、目标与任务、重点领域、难点问题 ，提出了许多有针对性的对策和建议，研讨会取得了圆满成功。现将本次年会代表性观点综述如下：

    一、深化行政管理体制改革是构建社会主义和谐社会的客观要求

    党的十七大报告高举中国特色社会主义伟大旗帜，站在历史和全局的高度，对深化行政管理体制改革作出了战略部署。本着深入学习贯彻十七大精神，全面落实科学发展观和切实推进行政管理体制改革的宗旨，研讨会上，与会代表就构建社会主义和谐社会与行政管理体制改革的辩证关系进行了全面分析，认为深化行政管理体制改革是贯彻落实科学发展观的迫切要求，是构建社会主义和谐社会的重要举措和重要保障，是全面深化改革的关键。

    1 ．关于和谐社会与行政管理体制改革的关系。 与会学者详细阐述了和谐社会内涵及 和谐社会的制度基础。 构建社会主义和谐社会，要求更加注重协调利益关系，化解社会矛盾，保持社会稳定，促进社会公平正义；要求更加注重依法行政，进一步规范政府职能，切实搞好社会管理和公 共服务；要求更加注重培育和发展社会组织在反映诉求，排忧解难、化解矛盾等方面的作用，构建政府、社会、公民多元互补的和谐关系。所有这些，都对行政管理体制提出了更高的要求。而只有深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，形成科学的行政管理运行机制，才能有效整合利益分岐，化解社会矛盾，促进和谐社会的构建。同时，与会人员从政府职能转变、政府执行力建设、行政监 督与责任、行政参与、行政决策、政务公开等多个方面论述了和谐社会构建视野下行政管理体制改革的重点内容。总体来说，与会人员普遍认为，党的十六大以来提出的构建社会主义和谐社会的重大战略目标的实现和行政环境的发展变化客观上要求行政体制改革的稳步推进，而深化行政管理体制改革又必将在实现行政管理体制自身完善和发展的同时，为社会主义和谐社会的构建和 社会主义现代化建设新局面的开创奠定坚实基础 。

    2 ．关于行政体制改革的目标。 有学者从宏观角度认为新时期我国行政体制改革的目标应是一个包含效率型政府、民主型政府、责任型政府、公正型政府、法治型政府、服务型政府等目标在内的多元目标体系。有学者则根据 党的十七大报告提出的关于“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。着力转变职能、理顺 关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制 ”的战略部署，提出了当前行政体制改革的首要目标是建设服务型政府。结合十七大精神，会议代表一致认为，行政管理体制改革的具体目标受特定行政环境的制约，不同时期行政管理体制改革目标侧重点有所不同。就当前我国现实情况看，建立和完善公共行政体制，是我国行政体制改革的总体目标，而 服务型政府、效率型政府、民主型政府、责任型政府、公正型政府、法治型政府等都是该总体目标中的目标单元构成。其中，建设服务型政府是构建社会主义和谐社会的必然要求和前提，也是 党的十七大报告 明确提出的行政体制改革目标。 关于何为服务型政府，尽管各学者观点表述不尽相同，但结合十七大报告中精神和我国行政管理体制改革实践，与会代表普遍认为，与我国社会主义和谐社会相适应的“服务型政府”概念应是一个更为广义的概念，即服务型政府 是在公民本位，社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的 以服务为 宗旨并承担服务责任的政府。 服务型政府是 民主政府、法治政府、有限政府和 责任政府。

    二、社会主义和谐社会构建中我国行政管理体制改革的重点和难点

    党的十七大报告 明确提出了行政体制改革的主要任务和重点领域，即“ 健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。”围绕十七大精神，与会代表经过分析讨论，认为当前我国行政管理体制改革的重点和难点为：

    1 ．政府职能转变。 研讨中，与会代表一致认为，深化行政管理体制改革的重点和关键在于政府职能转变。政府职能转变体现在职能重点、职能关系、职能履行方式、履行机制等多个方面。经过分析研究，多数学者认为，当前和今后一段时期，进一步推进政府职能转变，必须着力抓好四个重点环节：一是按照和谐社会的要求全面履行政府职能，要在加强和改进政府经济调节和市场监管职能的同时，更加重视和发挥政府社会管理和公共服务职能；二是按照社会主义市场经济的要求，切实推行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开；三是按照法治国家的要求，规范行政行为，加强行政执法建设，全面落实依法行政；四是按照服务型政府的要求，切实推进行政审批制度改革，实现政府管理方式的转变。除了学者们理论分析外，北京市怀柔区行政服务中心、武汉市人民政府等政府实际工作部门也分别介绍了各自深化行政管理体制改革创建公共服务型政府的改革经验和有益探索。

    2 ．政府机构改革。 如何本着统一、精简、高效的原则，适当推行机构分权化改革，促进政府机构的扁平化是政府机构改革的方向之所在。有学者认为，政府机构改革要跳出以往“精简——膨胀——再精简——再膨胀”怪圈，按照行政流程再造和机构扁平化的要求，将一些职责相近的政府部门合并，整合业务流程，实行大部制改革和加快行政服务中心建设是关键。另外，也有学者认为，针对现行市管县体制存在的弊端，如何本着减少行政层级的宗旨和进一步改革完善行政区划体制的要求，在有条件的地方推行省管县体制改革将成为下一步政府机构改革重中之重。还有学者谈到了机构改革法制滞后是导致机构改革成效难以彰显的主要原因，如何在机构改革中进一步加大编制法规建设，促进机构改革法制化也是当前和今后一段时期政府机构改革必须重点解决的问题。

    3 ．电子政务。 自 1999 年政府上网工程启动以来，我国电子政务建设取得了长足进步， 电子政务在提高行政效率、精简政府机构和提升公共服务方面发挥了重要作用。研讨会上， 一些学者用实证的方式研究了电子政务在行政效率、行政决策、行政监督、民意调查、公众参与、政府信息公开方面的重要作用。然而，不可否认的是，我国电子政务建设中也存在认识不够、标准不一、低水平重复建设、重电子轻政务、法制建设滞后等 观念、技术和管理 问题。针对这些问题，与会人员普遍认为电子政务建设中，如何进一步明确认识、统一标准、促进整合、提升服务是关键，其中尤为重要的是要注重提升电子政务在促进机构改革、扩大政府信息公开和改善公共服务方面的作用。

    4 ．政府绩效管理。 政府绩效管理对于落实科学发展观，构建社会主义和谐社会有重要意义。加强政府绩效管理有利于形成行政成本意识，严格控制行政支出，降低行政成本，努力建设廉洁、高效的节约型政府。 当前， 一些政府机构中存在着权力过大、责任不明、权责脱节，难以监督和评价等问题的解决必须在 健全政府职责体系的同时完善政府绩效管理。研讨中，不少学者结合各地、各部门改革全面系统地实践探讨了构建基于科学发展观或和谐社会的地方政府绩效评估体系问题。代表们认为，当前我国在公共部门绩效管理方面存在的主要问题在于绩效评估的标准模糊，评估主体单一和评估结果难以有效运用。因此，如何构建和完善与社会主义和谐社会相适应的政府绩效管理体系，充分发挥政府绩效管理对促进各级政府改进工作、改善形象、提高效能、优化服务的作用将是行政管理体制改革中的重点和难点。

    5 ．事业单位分类改革。 我国事业单位改革是按照政事分开的原则，建立一个与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。然而， 从总体上看，现行我国事业单位改革的进程与发展市场经济和构建社会主义和谐社会的要求还不适应， 事业管理在管理体制、机构编制和运行机制等方面仍存在着体制不健全、政事不分、事业单位成本过高、人事制度不完善等问题。与会代表认为，当前事业单位改革重点应是在医疗、科技、教育、文化等事业领域打破政府统包统揽的管理模式，进一步明晰政事界限，下放社会事业管理自主权，逐步推行市场化和社会化改革，促使事业单位向自主经营、自我管理、自我约束方向发展。而由于事业单位分类标准不一，因此，如何科学划分各种事业单位的种类，进行分类研究和分类指导，有效地推进事业单位分类改革是事业单位改革的难点所在。

    三、构建社会主义和谐社会，推进行政管理体制改革的思路与对策

    围绕着积极落实党的十七大提出的行政体制改革方向、重点和任务，结合会议主题，研讨会上，代表们各抒己见，建言建策：

    1 ．构建和谐社会、 深化行政管理体制改革，首先要解决观念的问题。 要准确认清和谐社会与行政管理体制改革的必要性、重点和方向，作为先导的观念必须先行。有学者提出，和谐社会的构建必须树立正确的政府理念。 政府理念分为四个层面，即政府哲学层面的理念，政府理论层面的理念、政府性质层面的理念和政府机制层面的理念。其中，政府哲学层面的理念主要有公共理念、公平理念、正义理念、无为理念；政府理论层面的理念主要有科学理念、民主理念、法治理论和伦理理念；政府性质层面的理念主要有秩序理念、管理理念、安全理念、服务理念；政府机制层面的理念主要有责任理念、竞争理念、成本理念、效益理念。也有学者认为，观念的定位是指我们要用什么样的思维方式去治理社会、行使权力、建设政府和构建和谐社会。思想是行动的先导。切实推进行政改革，必须树立崭新的、与时俱进的行政理念，即 服务理念、法治理念 、 绩效理念和竞争理念。还有学者 谈到了行政改革中政府信息公开的实现必须构建有利于政府信息公开的透明观念、参与观念、法治观念、责任观念、服务观念等。总的看来，构建和谐社会，建设服务型政府，要求政府及各部门尽快转变思想和观念，增强服务意识，强化服务职能，实现由管制到服务的转变。实践证明，只有在树立正确的观念前提下，才能革除不利于改革深入推进的观念因素，从而加快和推进行政管理体制改革。

    2 ．促进政府职能转变，加快建设服务型政府。 一是合理界定政府职能。多数学者认为，转变政府职能，要 在继续完善政府经济调节和市场监督职能的同时，强化政府社会管理和公共服务职能。表现为政府要加快公共服务体系建设，促进基本公共服务均等化，努力实现人人享有基本公共服务的目标。同时， 完善社会管理，重视培育和发挥第三部门在社会服务、社会沟通、社会协调和社会救助等社会管理方面的作用，推动建立政府调控机制同社会自治互补的社会管理格局，实现从传统的社会管理体制向公共治理的转变。二是明确政府角色定位。有学者 具体从和谐社会构建角度 认为，和谐社会中政府职能的转变重点是合理界定政府角色和功能。 政府应该是和谐社会构建的规划者、组织者、引领者、制度供给者、公共服务保障者、矛盾利益协调者。而政府在和谐社会构建中的主要功能可以概括为规划功能、服务功能、资金扶持功能、典型示范功能。另外，很多学者还重点 探讨了新农村建设中政府的主导作用。研究内容涉及农村信息化、农村劳动力流动、农村专业合作组织发展、新型农村合作医疗、农村社会救助、农村公共产品提供、农村金融要素市场的发展、农村气象服务等多个方面。三是理顺职能关系。要按照政企、政资、政社、政事分开的要求进一步理顺政企、政资、政社、政事的关系。也 有学者认为，政府职能由管理向服务转变， 要从处理好五个关系入手建设服务型政府：即价值和制度的关系，管理与服务的关系，整体和局部的关系，向上负责与向下负责的责任关系，外部引进与本地消化的关系。

    3 ．按照精简、统一、效能的原则进一步改革政府机构，推动行政组织结构向网络化、扁平化方向发展。 一是推行大部制改革。所谓大部制是指将相近或相关的职能尽可能集中到一个部门，一方面可以精简政府机构，另一方面可以减少横向协调困难，增强行政首长对各部门的有效控制协调力。按大部制的要求将职能相近的部门合并与整合，减少部门设置的复杂和重复， 精简和规范各类议事协调机构及其办事机构， 裁减冗员。同时也可以在遵循大部制和借鉴西方国家行政改革经验的基础上，推行具体负责提供执行职能的执行机构改革尝试，推动机构设置的扁平化。值得一提的是，在政府机构改革中必须 重视机构编制与改革的法制建设，要注重用法律来巩固机构改革成果。 二是利用现代信息网络技术对组织结构进行重组和再造。有学者提出了电子政务在集中和整合政府机构改革上的作用，通过信息网络技术设立网络“虚拟机构”、“网上办公室”可以有效缩减政府机构，缩小政府规模，拉进政府与民众的距离，提高效率和加强整合、沟通与互动，从而为公民提供“无缝隙服务”。三是在 政府纵向层级上，做好省管县改革。尽管存在较大阻力，但省管县体制改革是行政区划改革的方向。为此，中央要适度向地方分权，适当扩大省级管理幅度，加大对省管县改革的支持力度，各省也要因地制宜，灵活推进，积极做好省管县体制改革，努力促进 县域府际关系的和谐。

    4 ．加大电子政务建设。 关于充分发挥电子政务在促进行政管理体制改革，提升公共服务和促进和谐社会构建中的作用，学者们的观点比较一致，主要表现在：一是统一标准，整合资源。加强电子政务应用软件系统开发，搭建统一的电子政务应用平台，促进电子政务应用系统技术标准和规范的统一。要整合政务信息资源，建设和改造政务数据库，尽快解决“信息孤岛”问题，实现信息资源有效共享。二是加强宣传工作，破除错误认识，树立正确观念。要提高公务员的信息素质，提升公务员电子政务服务水平。同时，逐步完善相应的电子政务法规制度，为电子政务发展提供健全的制度和法律保障。三是要着力解决电子政务建设中重技术轻政务的问题，推进协同政务。实践证明，电子政务的深入实施，特别是协同政务、政务公开等措施，可以大大提高信息共享的水平和公众的参与程度，有利于服务型政府的构建。为此，要通过配套的体制机制改革，打破部门界限，加强技术创新、政务合作等有效措施，积极推进协同政务的发展，促进信息技术应用与政府行政改革有机结合。四是解决“数字鸿沟”和电子政务信息安全隐患问题。要通过税收、财政等倾斜政策加大对广大中西部地区经济的扶持力度，缩小“数字鸿沟”，尽量做到机会均等。同时加强电子政务安全建设，实现电子政务运行的安全、稳定、规范与有序。

    5 ．建立和完善以科学发展观为指导的政府绩效管理系统。 一是扩大绩效评估主体范围，实现评估主体的多元化。有学者认为应从完善政府绩效评估的制度建设、完善和优化评估主体的构成、加强电子评估系统建设三方面促进评估主体的多元化。还有学者在专门研究中指出，从社会治理和效率角度看，必须在政府绩效管理中引入第三方评估。根据组织权力的获取方式不同，可分为委托第三方评估和独立第三方评估两类，但同时他们也指出了当前实行第三方评估所面临的难点。二是完善绩效评估标准，建立以科学发展观为核心的政府绩效指标体系。政府绩效评估指标体系设计必须讲究 经济、质量、公平、稳定，注重 经济性、效益性、效率性、公平性。针对当前科学的干部考核政绩指标体系缺失问题，有学者认为建立领导干部政绩评价体系要有广泛的说服力、要能够量化、要能够进行纵向和横向的比较、要考虑取得政绩的成本、要讲究政绩产生的效益。而根据建设服务型政府的总要求，必须把就业、社会保障、生态环境、社会治安、教育卫生等作为考核政府官员政绩的硬指标。三是完善政府绩效评估方法，促进绩效评估结果的应用。一些学者、研究机构从结果控制和过程控制，定性考核和定量考核等不同视角出发，研究了政府绩效评估过程中的不同方法和工具选择。同时，他们认为，工具和方法的选择是为了衡量绩效，而衡量绩效的最终目的又在于运用和改进，因此，绩效评估的结果要得到有效应用，就必须为绩效评估的运用建立完善的结果公开制度、问责制度、监审制度等。

    6 ．加快推进事业单位分类改革。 事业单位改革的方向是建立现代事业制度。 事业单位机构改革的基本原则是分类改革，即根据不同类型的事业单位确定不同的改革内容，并制定不同的改革措施。 针对事业单位涉及领域广泛，内容庞杂，改革难度大的特点，有学者认为，事业单位分类改革要按照经费来源和权力支配等标准对事业单位进行分类，在此基础上，按照“分类改革、分类管理”的思路，进行事业单位的改革，改革的同时应尽快建立事业单位发展和运行的制度体系。也有学者认为，推进事业单位分类改革必须 建立科学的分类管理机制、 高效的公平竞争机制、有力的监督约束机制和健全的激励保障机制。还有学者认为，事业单位改革不能倚仗于分类改革的单兵突进，而必须有赖于 劳动就业与社会保障制度、法律法规建设、财政体制等多项配套改革的稳步推进。 在推进事业单位分类改革时，需要特别关注几个问题，一是事业单位改革不应过分强调“因地制宜”，事业单位的性质特点是相同的，过分强调“因地制宜”，不仅会带来体制上的混乱，也容易助长部门和地方只顾局部利益、忽视全局利益甚至违背社会事业发展基本规律的倾向。二是事业单位改革不能片面强调减人、减财政负担。在市场经济体制中，发展社会事业是政府的基本职能之一，不能简单地将其视为财政负担。三是 公益性机构管理体制改革不能简单地套用企业改革的做法。四是 在社会事业领域，引入市场和社会力量作为政府力量的补充是有益的，但对其作用不能期望过高。五是应认真解决事业单位改革中遇到的诸如单位性质转变、人员身份转换、配套改革不到位等实际问题。

    本次研讨会上，学者们还就公共管理中的公众参与机制建设、行政文化建设、政府应急管理、加快分类推进公共部门改革等问题进行了讨论，有些学者还专门介绍了国外有关和谐社会建设及行政改革的相关理论与实践最新成果。总体看来，本次研讨会是国内行政学界就行政管理体制改革与和谐社会问题进行的大规模专题研讨，讨论议题广泛，而且达成了广泛共识，对学习贯彻党的十七大提出关于加快推进行政管理体制改革和构建和谐社会的战略决策具有重要的理论意义和实践意义。