芦垚 靳玉婷

　　“公开为原则，不公开为例外”，正从理念化为现实。党的十六大以来尤其是2008年政府信息公开条例实施以来，信息公开之所以能逐渐成为不可遏抑的时代潮流，既源于从中央到地方的不懈推进，也因为时代需求的强力推动。

　　信息化时代，互联网迅猛发展、新媒体异军突起，民主政治发展、权利意识觉醒，整个社会越来越开放。方此之际，对权力来说，只有实现阳光运行才能适应社会生态的深刻变化;对公众来说，知情诉求、参与诉求、监督诉求都比以往更为强烈，对政务公开的要求水涨船高。据初步统计，关于中央部门“三公”经费公开，仅从7月1日至8月15日，传统媒体的报道就有2034篇。

　　微博及时通报案件显公安局人性化执法意识
 

　　韦国骞
 

　　昨天下午，济南市山大南路与闵子骞路路口西侧发生一起涉警事件，山东省女子监狱女民警林某身着警服因修车与修车夫妇发生纠纷，随即叫来丈夫动手打人，事件导致数百名群众聚集围观。接警后，济南警方迅速出警，两名违法人员已连夜执行拘留。(详见大众网8月17日、8月18日相关报道)

    　对一个先有司法机关人员参与打人，后由500多名群众聚集围观并造成交通拥堵的治安事件，济南市公安局从接警到处理只用了不到12个小时的时间，可谓行动迅速;而对群体性事件的处理过程平稳安全，对打人者处罚果断，可谓应对妥善;但与这些相比，最让我们感觉不同的是，济南市公安局在处理该案件的过程中，一直通过在大众网开设的官方微博向网友们及时通报案情进展，从昨夜到今晨的9条滚动微博是一种公开透明的态度，让我们真正体会到他们的人性化执法精神。

　　一个坚持人性化执法的机构，不仅需让案件处理的结果合法合理合情，而且在案件的处理过程中也要让百姓感到安心。通过微博及时通报案情进展，是济南市公安局尊重公众、服务百姓的体现。纵观整个治安事件，司法机关人员参与打人、500多名市民围观导致交通拥堵，这两个事件要素都会让百姓“坐不住”。如果没有及时搭建起一个连接警民双方的真实信息桥梁，则会有一连串的疑惑会从百姓心中冒出来：是什么引起了500多名市民的义愤?涉警事件究竟有多严重?事件中还有没有其他人受伤?打人者的身份究竟是什么?如果没有真相，这些会让人心感不安全，甚至心中不安分。当时能让百姓安心的，只有公开透明的公布对称信息。

　　公开透明的信息，得让百姓知道了才算是有效。这就牵扯到一个发布渠道的选择问题。在紧急情况下，如若在自己的官方网站的不起眼位置发布一条公告自然起不到有效传播的作用。在渠道的选择上，济南市公安局选择了百姓最喜欢“玩”的微博。2010年8月12日济南市公安局在大众网注册的实名微博，已经发布了5000多条信息，得到了几万条回复。去年8月通过微博成功解救轻生女网友苏小沫儿的事件已经凸显了微博力量，而这次山大南路治安案件的信息公开渠道同样选择了微博。这样一来能最快最准地在现场发布案情进展情况，二来能与网友互动，及时为大家解疑释惑。从昨夜21点到今晨10点，济南市公安局发布的9条官网微博，加上众多网友回复，一并形成了一个网上“新闻发布会”。这种真诚及时的警民交流，是一种态度，是一种济南市公安局尊重公众、服务百姓的态度，也是一种网友乐于跟执法机关交流、信任执法机关的态度，这让我们感到心安，感到心暖。

　　重在权力制约 中央再次发力政务公开
 

　　“在十年前，政务公开是不敢奢望的。”

　　7月28日，甬温线动车追尾事故现场，国务院总理温家宝面对众多中外记者说：“这起事故是否处理得好，就看是否给出了真相。调查结果要及时、准确公布。”

　　8月初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》(以下简称《意见》)，再次力推政务公开。

　　国家行政学院教授竹立家将《意见》的出台视为对近几年来众多公共事件的回应。他告诉《瞭望东方周刊》：“《意见》的颁布，是对当前各种问题做出有效回应，使政务公开更为全面、准确、到位。”

　　早在2005年，中办、国办便曾联合下发《关于进一步推行政务公开的意见》。2008年，《中华人民共和国政府信息公开条例》的施行，更被视为是里程碑式的事件。

　　未过几年，中央再次专门下文推动政务公开。对此，多次参与过政务公开相关政策研讨的国家行政学院教授王伟告诉《瞭望东方周刊》：“这个文件的出台将使我国政务公开进入一个新的阶段，一个全面铺开的阶段。”

　　政务公开的法治路
 

　　“在十年前，政务公开是不敢奢望的，”王伟说。

　　在日本颁布这一规定之前3年，王伟1996年就已参与国内政务公开的研讨。这一年，中央举办了一个深化行政体制改革的研讨班。这次研讨班汇集了不少省份的常务副省长，经过研讨形成了5个文件，其中一个就是关于政务公开的。

　　但在当时，对政务公开的范围和认识还不能与今天相比。

　　在1997年的十五大上，政务公开被提及。大会报告中提到，要“扩大基层民主……城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开。”

　　从基层政权开始推进政务公开，代表了其后一段时间内政务公开的方向。

　　1998年，中办、国办联合下发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。两年后，两办再次联合发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，对乡(镇)政务公开作出部署，对县(市)级以上政务公开提出了要求。

　　与十五大将政务公开置于扩大基层民主这一具体主题不同，2002年的十六大将政务公开视为加强对权力的制约和监督这一更宏大目标的手段。大会报告明确提出“认真推行政务公开制度”，而在其后，还提出要“加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用”。

　　2004年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。

　　2005年，中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出“健全政务公开、厂务公开、村务公开制度”。

　　2005年的《关于进一步推行政务公开的意见》被视为政务公开道路上的一次重要推动。这个文件提出“要严格按照法律法规和有关政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开”。

　　2006年，王伟再次参加了关于行政体制改革的研讨班。这次研讨班，政务公开成为了主要议题之一。王伟回忆，那次研讨为党中央和国务院准备起草的有关文件形成了一个初稿。研讨这个稿子的，包括到会的多位省长、部长和相关专家。

　　此时，关于政务公开的法规的起草工作进入到关键阶段。2005年的《意见》中，已经将“抓紧制定《政府信息公开条例》”明确下来。

　　这一目标在3年后达成。2008年发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》，将建立健全信息公开工作确定为各级政府的责任，这成为中国的政务公开步入“有法可依”时代的重要标志。

　　《意见》有的放矢
 

　　竹立家认为，《意见》是对《政府信息公开条例》的具体化、完善化，更具有操作性。“意见具有时段性，条例具有长效性。”

　　国家预防腐败局办公室、全国政务公开领导小组办公室负责人在接受新华社记者采访时说：“随着政务公开的深入推进，也面临一些新情况新问题，如公开的程序不够规范，标准比较欠缺，公开内容不全面，监督考核机制不完善等，也需要制定新文件提出要求、加以解决。”

　　《意见》对此不避讳。文中提到：政务公开方面，有的存在重形式轻内容现象，有的公开内容不全面、程序不规范，有的不能妥善处理信息公开与保守秘密的关系，政府信息共享机制不够健全。

　　这些现象，从近年来的舆论中均不难发现。

　　本刊曾报道，作为政务公开最重要的渠道之一，投入颇大的政府网站建设相当一批还不那么“合格”。去年年底，中国软件评测中心发布的调查显示，用户最为关注的民生服务方面，政府网站的覆盖率比较低，相当一批网站服务覆盖率不足50%。

　　《意见》中提到的“不能妥善处理信息公开与保守秘密的关系”，也受到媒体关注。

　　上海财经大学教授蒋洪曾多次呼吁，作为影响我国财政预算公开透明的因素之一，《保密法》及相关的保密规定应进行一些必要的修改。尽管“三公”等财政收支已经被列入政务公开的主要内容之一，而相关部门制定的有关财政工作的原有保密规定是将“国家和县以上各级财政的中、长期财政收支计划、年度财政收支计划、预算、预算执行情况和决算”列为财政工作保密内容的。

　　值得注意的是，在舆论热切关注国务院各部门公开“三公”消费之时，《意见》再次提出“主动、及时、准确公开财政预算决算”，并强调“公开的内容要详细全面，逐步细化到‘项’级科目。各部门要逐步公开出国出境、出差、公务接待、公务用车、会议等经费支出”。

　     同样引人注意的是，《意见》特别提到要公开“社会公益事业建设等领域的政府信息”、“政府性基金”。

　　《意见》还提出，要“抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果，及时回应社会关切，正确引导社会舆论”，亦回应了舆论对7·23甬温线动车追尾事故处理结果的期待。

　　重在权力制约
 

　　据全国政务公开领导小组办公室负责人介绍，此次印发的《意见》是2005年《意见》的深化和延续。

　　相比渠道和方式，此次《意见》着墨较多之处，在于监督和制约。

　　“这次《意见》更强调和注重过程的公开，强化对权力运行的制约，这是政务公开深化的必然要求。”全国政务公开领导小组办公室负责人称。

　　《意见》花了相当篇幅，分别从组织领导、制度建设和监督考核三个方面入手，部署强化监督保障措施。

　　除了以往一贯强调的党代会代表、人大代表、政协委员等多方监督之外，《意见》特别提出，各地区各部门要把政务公开和政务服务工作纳入党风廉政建设责任制考核、行政机关绩效考核和民主评议范围，并强调要“建立健全激励和问责机制”，“坚决避免政务公开和政务服务流于形式”。

　　观念改变最关键
 

　　“政务公开，观念改变最关键。在十年前，‘政务公开是惯例，不公开是特例’的说法对很多人来说还很新鲜，这些年已经逐渐被民众接受。”王伟说。

　　观念变革后，带动的是社会对于政务公开的普遍诉求，进而也给一些政府部门带来公开的压力。

　　2008年，《政府信息公开条例》实施后，深圳市民吴君亮给包括国家财政部在内的多个政府部门发去了查看预算报告的申请，5月27日，深圳市财政局批准了他们“看预算”的申请。

　　在近年来政府预算公开的地方试验中，如上海闵行、四川白庙等地，均有公民或者学者助力其中。在最近甚为火热的国务院部门晒“三公”账本的过程中，舆论亦显现出高度的“热情”。

　　天津财经大学教授李炜光告诉《瞭望东方周刊》：“预算公开，只是万里长征走了一步。”

　　王伟说：“政务公开是个过程，不能一蹴而就。比如，‘三公’数据统计过去做得不是很到位，公开起来有一定难度。”

　　即便如此，“钱袋子”的公开，在政务公开的各项内容之中并不算落后。

　　“政务公开基本上包含三大类：公共政策公开、干部人事选任、公共财政预算公开。政务公开最根本的是人事任免的公开，政务都是由人来做的，这个问题必须强调的。”竹立家说。

　　近年来，干部选任公示已不再是新闻，而干部人事选任的公开程度，仍有空间。

　　“政务公开是一个系统化的工程，不能在一些事情上公开，在一些事情上不公开。比如在用人制度上，我们如果选任了一些当官就是为了捞钱的干部，你让他政务公开难度就很大啊。这三项政务公开是个环环相扣，是个价值链。”竹立家说。

　　国家行政学院教授汪玉凯告诉《瞭望东方周刊》：“问题首先还是观念障碍，有一些官员认为政府信息没必要进行公开，没有按照信息公开的程序进行。”

　　而造成一些官方人士观念滞后的原因，还是利益作祟。“因为担心政府信息公开后会对权力进行一些限制。”汪玉凯解释道。

　　“监督不能只是部门内部监督，还要有各级人大依法对权力运行过程的监督。”竹立家说。

　　中央要求深化政务公开 回应社会关切受瞩目
 

　　8月2日新华社消息，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》。《意见》就近年来政务公开工作中存在的重形式轻内容、政务服务体系建设不够完善等方面的问题强调，要按照公开为原则、不公开为例外的要求，及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息;按照便民利民的要求，进一步改进政务服务，提高行政效能。

　　此外，意见还要求各级政府和部门公开预决算内容，并逐步细化到“项”级科目，各部门要逐步公开“三公”经费等支出。意见特别强调，要抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果，及时回应社会关切。

　　【意见解读】
 

　　国家预防腐败局办公室、全国政务公开领导小组办公室负责人在答记者问时称，《意见》中还有不少创新的内容，比如推进行政权力公开透明运行中，更强调和注重过程的公开，强化对权力运行的制约。再如，考虑到扩大社会和公众对行政机关内部运行情况的了解，加强内部制约以弥补外部监督的不足，《意见》提出加强行政机关内部事务公开，要求梳理行政机关内部职权依据和运行流程，加强对关键岗位和重点环节权力运行的制约和监督。而从全国层面来讲，《意见》第一次以中央文件的形式就“统筹推进政务服务体系建设”作出规定，需要各地区、各部门认真学习领会，抓好落实。

　　自2004年4月21日国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》、2005年3月中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于进一步推行政务公开的意见》、2008年5月1日起正式实施《政府信息公开条例》以来，政务公开工作已开展多年。

　　然而，这些文件的实践过程并不理想。仅今年以来，在中央部门公开“三公”经费、红十字会与“郭美美”事件、温州“7·23”动车相撞事故、故宫瓷器损坏事故等一系列热点事件中，有关部门的信息公开工作饱受质疑。国家行政学院教授竹立家认为，“行政决策不公开、权力运行不透明等是导致这些事件的重要因素。这个文件选择这个时候颁布，是对解决现实问题的一个回应。”北京外国语大学新闻与传播系教授展江(微博)认为，“其意义尤其在于将政府信息公开的义务从狭义的政府行政系统拓展到了对于新闻和信息实际上握有更大管理权的党务系统，势将进一步破除公共突发事件信息公开的传统体制障碍。”

　　《意见》首次将“公开为原则、不公开为例外”写入文件，被专家公认为最大的亮点。国家行政学院教授汪玉凯则表示，“把‘公开为原则、不公开为例外’写入文件，明确政务公开的方式、手段、程序、流程，强调重大突发事件和热点问题必须公开，这些既是文件的‘亮点’，也是政务公开深化的必然要求。”中国政法大学教授宋振国则认为，“任何部门今后再也不能以保密作为不公开的借口了。”

　　此外，《意见》首次将深化政务公开与加强政务服务一并提及，也被专家视为一大新意。社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华认为，“把深化政务公开与加强政务服务结合到一起，能从根本上转变政府官员的观念。以往政府更多强调信息公开而没有提到服务，其实政务公开与服务是密不可分的。公众获取政务信息是为了获得更好的服务，政府官员只要把服务作为工作理念，真正是为人民服务、做人民公仆，就没有什么信息是不能公开的。所以从这方面来说，此次发布的《意见》是一个很大的进步。”

　　【舆情传播】
 

　　2011年6月，两办下发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》。8月2日，央视《新闻联播》首先公开了《意见》主要内容。当晚，新华网发布了意见全文。中新网则以《政府文件称政务公开工作存在重形式轻内容现象》为题报道了意见总则的相关内容，对政务公开中存在的问题予以突出体现。

　　8月3日，《人民日报》、《中国青年报》等各大报刊迅速跟进报道，而多数都市类媒体则较为关注意见中对于现实热点的回应。《北京晨报(微博)》、《京华时报(微博)》、《法制日报》等着重突出与“三公”相联系的有关内容，标题分别为《财政公开逐步细化到“项”》、《出差费会议费将逐步公开》、《出境费出差费会议费要逐步公开》。《新京报》、《东方早报》等则强调了《意见》对于重大突发事件中的要求，标题分别为《中央要求重大突发事件公开》、《抓好重大突发事件公开客观公布进展调查结果》。

　　8月3日晚，新华网以《深化政务公开加强政务服务：公开赢公信 服务赢民心》为题配发了相关专家对《意见》的解读。文章中，专家对于《意见》的印发给予了正面肯定，同时也指出，政务公开是对公权力的约束和限制，公开与反公开将是一种长期较量，深化政务公开和强化政务服务也将是一个渐进过程;在强化政策规定执行力的同时，更要加快推进法治政府建设，最终确保权力在法制轨道上运行。

　　当天，人民网、光明网、新华网等官方网站相继刊发了有关评论文章。其中，新华时评《关键是要有一个正确的服务态度》因结合近期舆情热点、强调干部态度作风的重要性，在次日获得了不少纸媒的转载，如《第一财经(微博)日报》的《面对重大突发事件不能用“官”和“管”态度对待群众》、《现代快报》的《处理重大突发事件不能有“鸵鸟思维”》、《河北日报》的《不公开，小事易拖大，大事可拖“炸”?》等。