20世纪中叶以来，世界各国特别是发达国家陆续开展政府信息公开制度建设的工作，制定有关政府信息公开的法律法规，掀起透明政府建设的浪潮。从瑞典1766年《出版自由法》、美国1966年《信息自由法》、日本1999年《行政机关拥有信息公开法》等到现在，世界各国已经出台近70部有关政府信息公开的法律。我国的《政府信息公开条例》已于2007年颁布实施。

　　1 政府信息公开的必要性及其重要意义

　　我们通常把以政府为主体的一切负有公共事务管理职能的组织（包括行政机关,法律法规授权组织、受委托组织，政府财政拨款的社会团体、组织等公务组织）在行政管理过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用、储存和清理的所有信息，称为政府信息，或称为公共信息。公共信息通常涉及社会政治、经济、科技、文化等方面的内容，通常包括：（1）政府机构信息、（2）政务信息、（3）政策法规信息、（4）为社会各界服务的信息、（5）反馈信息、（6）交流信息。

　　政府信息公开在当今信息化时代具有非常重要的时代价值和现实意义。

　　1.1政府信息公开将增进公民对政府的信任，增强政府公信力

　　1.1.1政府信息公开能有效消除“民怨”

　　信息公开的实质是利益的共享与转移，很多地方政府把信息公开当作一种“恩赐”而非义务，认识不到信息公开是自身职责和义务的体现，把信息当成自己的“特权”，既不愿主动公开信息，又对公民申请公开信息置之不理，将自己掌握的公共信息资源视为私有财产，不愿与其他部门、人员共享。在与百姓利益密切相关的内容，当前特别是高速公路收费还贷信息、国内成品油价格等方面，政府与公众信息严重不对称、不透明，普通民众无法对自己关心的政府信息作出判断。由此可见，政府信息公开责任缺失较为严重。政府是最主要的信息生产者、控制者、使用者和发布者，政府掌握着主要信息传播渠道并基本垄断信息来源，公民很大程度上只能获得经过过滤和处理的信息。由于信息公开必然触及一些人的利益，所以会遭到一些人的反对或抵制。正是由于信息公开不够、公民不知情，会埋怨政府损坏他们的利益，对政府不信任。只有让民众知情，才能消除他们的“怨气”。

　　1.1.2政府信息公开会使公民切身利益得到维护

　　现在绝大多数地方对政府信息公开的要求还处于政策层面，信息公开程度不高、信息公开的随意性大、缺乏连续性、走形式等问题较严重。信息公开多以行政权力为主导，而不是以信息权利需求为主导，想公开什么就公开什么，想何时公开就何时公开，行政部门执掌信息公开的主动权，广大人民群众只是政务信息公开的被动接受者。现在公开的政务信息大多仅限于办事制度，或众所周知的价值小适用性不强的信息。而对一些深度信息，如决策程序、决策依据的数据与资源、官员的选任等方面的信息或公众关心的信息则公开很少，且信息沟通的渠道不畅，公众对于自己想获取的信息往往不知向哪个单位申请索取。即使知道该单位，但对于自己需要的关系公民个人切身利益的档案信息，公民无权查阅。比如媒体曾有过报道：张某被打，于是拨打110报警求助，但20多分钟后民警才到现场，打人者已逃走。据查派出所离事发现场步行只需3-5分钟。事后张某以公安局拖延履行法定职责为由向法院提起行政诉讼，但张某无法向法院证明其向110报警的时间，诉讼被驳回。现在110接警记录如需作为证据，只有法院、检察院、公安局办案单位具体承办人，持单位介绍信，才能到指挥中心查阅，律师不行。110报警中心认为报警记录是国家机密，把国家机密扩大化，有规避自己责任之嫌。像这种信息，政府应给公民救济之道，否则公民的切身利益就难以得到维护。

　　1.2政府信息公开，是公民参与政治、经济活动的需要，对公民的日常生活具有重要的影响

　　宪法规定，国家的一切权利属于人民。人民群众对政府行使权利的内容、程序和过程享有知情权、参与权、表达权、监督权。这种权利的实现是宪法赋予人民当家作主的权利，也是人民民主权利的重要表现形式。而这些权利的实现依赖于政府信息的公开，没有政府信息公开，也就没有人民的知情权。政府信息公开是人民进行行政参与的重要前提。同时，政府信息公开也影响人民日常的生活，与公民生活和财产的安全密切相关，是社会稳定的重要保障。2009年爆发的的甲型H1N1流感就是一个很好的例证。“甲流”发生后，政府及时有效的向社会公众公布相关信息，采取积极的预警措施，对于减少人民的猜疑，避免社会的混乱起到积极的效果。

　　1.3政府信息公开有利于提高政府工作的透明度，建立反腐倡廉长效机制

　　透明度是世界贸易组织的一项基本原则，我国已承诺履行世贸组织透明度的规定。可以说，这对我国政府提出了更高的要求，将通过完善相关制度，以确保透明度原则的贯彻。为了实现高效、廉洁、公开、透明的服务型政府、阳光政府的目标，转变执政理念，实行阳光行政，将行政机关办事制度与办事程序公开，把政府制作和获取的信息公开，是提高党的执政能力和政府行政能力的重要内容，是深化行政体制改革的方向和必然选择。例如，近年来，北京多次发生路面塌陷等事故，每当事故发生，交通管理部门都会通过手机短信、交通广播等多种手段对市民广为告知，以避免交通堵塞影响市民正常生活。放眼十多年前，这类事故也许还被视为市政建设中不可张扬的“丑闻”，难以想象能如此坦荡地晓喻天下。信息公开，正在潜移默化地改变中国的政府执政能力和社会管理生态，让政府在学会透明化生存的同时，也日渐成熟、自信起来。

　　2 我国政府信息公开制度建设面临的挑战及存在的主要问题

　　我们在为政府信息公开立法而欢欣鼓舞之余,还应当清醒地看到：《条例》仅是万里长征迈出的第一步。我国信息公开法律制度建设从立法本身到《条例》的实施还存在诸多掣肘因素，面临诸多挑战和问题。

　　2.1政府信息公开范围界定不清

　　虽然在《政府信息公开条例》中采取了正向列举的方式规定应当公开的信息，但其中有些信息仍然没有被囊括其中，如一些领导批示、会议记录、人事财务问题等。其次，由于条例规定了不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，于是某些行政机关以此作为其规避信息公开的理由。

　　2.2《条例》没有解决政府信息公开和保密之间的协调与平衡问题

　　《条例》第8条规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”第14条规定“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任”。“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”。“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”。“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。可见，《条例》所设置的保密审查机制，意味着行政机关对信息是否公开拥有较大的自由裁量权，因此难免令人担忧，一些政府部门和官员是否会以保密审查机制为挡箭牌，将大量理应公开的政府信息装进“国家秘密”的大箩筐，“合法”地压缩乃至剥夺公民的知情权？信息公开与保密的边界如何界定？这些问题《条例》本身并没有解决。因此，政府信息的公开与保密之间的平衡就成为未来立法的焦点和难点。

　　政府信息的公开与保密的关系涉及公民知情权与国家安全利益、政府行政效率、商业利益、个人隐私权的平衡问题。知情权被认为是一项宪法权利，即言论自由权的延伸，而言论自由被认为是一项绝对权，是不可限制的宪法性权利。知情权在公开与保密这对矛盾中起主导性作用。

　　所谓国家秘密，通常是指关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。由于国家秘密牵涉到一国和民族在一定时期内的某些根本利益，为防止该利益遭受不当或者恶意利用，应当严格限制其知情人与知情的范围，这在世界各国均为通例。但这容易造成国家机关在实际工作中以保守国家秘密为由，阻碍公民或组织获得正常知情权，从而将行政不作为或官僚利益的内幕掩饰于国家利益的高尚面纱之下。这种情况就产生了哪些应当公开，哪些可以部分公开，公开的范围和深度如何掌握，公开或不公开的准则是什么等，都直接涉及到国家秘密和信息公开的边界界定。

　　从历史角度来看，国家秘密的内涵和外延在各国的特定历史时期，根据国家的内政和外交的需要，都有不同表现。因此，国家秘密会随着历史的发展而不断地变化。正因为国家利益本身是一个动态的概念，也就存在了行政机关滥用其对于相关信息是否属于国家秘密的自由裁量权的可能。因此，不仅应当确立政府一般信息的公开原则和特殊信息保密的保留原则，更应当在国家秘密的界定上，进一步明确其界定的程序，即以“程序法”来制约行政权力滥用的可能，在公开和保密之间，保持一个程序上的动态平衡。因为，国家秘密本身具有保密性，但确定国家秘密的标准并不属于秘密本身，该标准应当具有透明性、客观性和可操作性。遗憾的是，这些重大问题在《条例》中并没有得以解决。

　　2.3信息公开的渠道过窄

　　政府向社会公开信息有两种方式，一是政府依职责主动公开，公开的内容包括政策、法规、规则、程序等。公开的载体包括政府公报、简报、新闻等。这些载体因为范围上的严格限定，往往存在着很多“盲区”，有时并不能成为一些群体获取政府信息的方便渠道。二是依申请公开。《政府信息公开条例》第13条赋予了公民申请公开相关信息的权利，但是在一些流程尚未理顺的前提下，因为受到严格程序、复杂流程、高昂成本等因素的制约，民众权利实现存在一定的难度。

　　3 加强我国政府信息公开制度建设的若干建议

　　3.1制定信息公开法，明确政府信息公开的范围

　　《条例》上升到法律是必然的过程，信息公开法的效力层级较行政法规要高，更有权威性，不但在使用上适于所有国家机关，而且与其他法律矛盾、冲突的协调更为容易，在法律的形式上明确赋予公民获得政府信息权，增加公民的主人翁意识，更有利于信息公开制度的推广。

　　3.2以政府信息公开为契机，大力推进公开透明服务型政府的建设力度

　　建设公开透明服务型政府，不仅要求我们在理念上有大的突破，更要求我们在体制与机制建设上有大的变革，而政府信息公开则为此提供了良好的契机。

　　第一，要在理念上把“以公开为原则，不公开为特例”的精神贯穿在法律法规制订的始终。第二，要在体制上构建一个以公开、合作、协商与伙伴关系为特征的扁平化的公共治理体系。第三，要在机制上引入新做法，改变政府独家垄断信息和资源并自行决断重大事项的状况。

　　3.3制定和完善其他相关法律制度，以保障信息公开法律实现

　　首先，修订《保密法》及其相关配套法规。我国1988年制定的《保密法》，其中诸如对定密、解密程序、泄密处罚以及救济机制等重要制度设置上已远远落后于实际发展的需要，应随着政府信息公开条例的颁布做相应的修改和完善，与时俱进。

　　其次，修改《档案法》。政府信息实际上分为档案和非档案文件，档案由《档案法》调整，要受到30年期限的限制；非档案文件尚无任何法律调整，因而无法对其进行规范管理。这样一来，档案法实际上限制了档案类政府信息向公众开放。同一个政府信息，一旦归入档案类，则要受30年期限的限制；如果不归档，则因尚无法律调整虽有公开的可能，但公开的内容可能会无迹可查。可见，档案法的规定不但不利于政务公开，反而限制了政务公开。

　　作者简介：

　　鞠晗，科右前旗委党校，讲师。