作者:薛晓东、黄瑞丽

    一、发展电子政务是信息化社会的客观要求

　　电子政务是继电子商务之后信息技术应用的又一个热点。电子政务最重要的内涵,就是运用通信技术、计算机技术和网络技术,打破行政机关的组织界限,建构一个电子化的虚拟机关,使得人们可以从不同的渠道取用政府的信息及服务,而不是传统的要经过层层关卡书面审核的工作方式;而政府机关间及政府与社会各界之间也是經由各种电子化渠道进行相互沟通,并依据人们的需求、人们可以使用的形式、人们要求的时间及地点,提供人们各种不同的服务选择。实施电子政务,实际上就是把工业化模型的大政府转变为新型的管理体系,以适应虚拟性、全球性、以知识为基础的数字经济,同时也适应社会的根本转变。电子政务与传统政务在操作上有很大的区别。传统政务实际上是一种高成本、低效率的粗放管理方式。电子政务则通过先进生产力来解放管理能力,它在降低管理成本的同时,提高了管理效率。传统政务容易疏远政府与群众的关系,也容易使中间环节发生腐败和“肠梗阻”。电子政务在今天还只是政府上网,政府建立网站,把一些可以公开的信息资源开发出来。但其最终的目标将是政府对群众的要求进行更快捷的反应,更直接地为社会服务。因此,发展电子政务有利于树立各级政府及各部门在网络上的形象,提高政府工作的透明度;有利于勤政、廉政建设,极大地丰富网上信息资源,拉动IT 产业的需求并带来巨大的商业机会,为我国信息产业的健康发展形成一个良好的“生态环境”。电子政务的兴起与发展是信息化社会的客观要求:

　　(一) 互联网革命使电子政务的发展成为必然,同时也为电子政务的发展提供了可能以开放、共享、多向、交互为特点的互联网的发展,向全球各个角落以几何级数扩张, 渗透到人类生活的各个方面,对国家的政治、经济、社会、军事、文化形态等方面产生重大影响。目前,世界各国都在积极倡导建设“信息高速公路”,在“信息高速公路”的五大应用领域中,电子政府被排在了第一位,之后是电子商务、远程教育、远程医疗和电子娱乐。互联网革命为电子政务的发展提供了从页面制作、审批、更新、流程管理、应用开发、安全性保证与后台应用系统(如OA 和业务系统)集成的以及交互支持的一整套行之有效的管理模式、运营方法和技术平台等支持。因此,如何运用互联网技术发展电子政务,实现以电子化、自动化手段提高行政效能和行政管理水平,从而更科学更有效地为企业、公众和整体经济、社会服务,已成为信息时代各国政府越来越紧迫的一项工作。

　　(二) 提高政府办事效率要求发展电子政务

　　传统的工业化模型的大政府,其特点是集中管理、分层结构、在物理经济中运行。而信息经济时代,数字化、网络化、全球化的特点要求建立与之相适应的新型的管理体系,即实行电子政务,把大量频繁的行政管理和日常事物都通过事先设定好的程序在网上实施,而把大量决策权下放给团体和个人,以提高政府部门的办事效率。

　　(三) 提高政治生活民主化程度要求发展电子政务

　　信息传播是现代民主体系的一个关键,从技术角度看,没有现代意义上的大众传播,如报纸、广播、书籍等出现,现代民主往往难以有效运转。网络以其信息传播快、同步化、即时性的特点,比以往所有的传播信息都要来得快、来得多,从而对政治参与提出了重大挑战。由于个人以前所未有的方式获取信息,而信息交流也更为频繁,因而对政治信息的了解、知情的渴望也更强烈;加之信息跨国界的传播,使民主比以往更加成为人们的一种需求。这些因素有利地推动了现代民主在全球范围内的传播。对大多数国家而言,由于信息传递和其他物质状况的限制,只能采取代议制形式。当信息技术迅速推进时,当信息呈网络化传播时,当人们可以实现坐在电脑前用鼠标点击一下就完成传统复杂的选举时,代议制民主将逐渐让位于“直接民主”,从而提高人们的政治参与程度,提高政治生活的民主化。

　　(四) 信息时代国际政治格局的变化要求发展电子政务

　　互联网革命带来了政治革命,互联网以其经济实效的优点掀起一股对传统政务改革的浪潮。现在,建一个政治性网站只需花几百或几千美元,而维护这样的网站每月也只需花三十美元左右,且用电子邮件传播政治主张不但不花钱,还很有效。此外,互联网传播速度快,可以及时更新宣传内容等特点,使政治文件一出来就可以立即上网并通过电子邮件向全球传播;互联网可以绕过新闻媒体的过滤,原汁原味地向潜在的支持者传播;互联网打破了传统媒体按地域传播的局限,可以分问题直接与关心这些问题的受众见面。这一切变化使得信息时代将演变成两个截然不同的文明:生活在电子网络世界内的一族人和生活在网络世界之外的另一族人。而新时代中巨大的裂变也是在那些其生活越来越与网络联系在一起的人与那些根本接触不到这种新的人类经历的人之间进行的,与此相适应,新时代的地缘政治斗争在越来越大的程度上是围绕着获得地方和全球文化和以商业形式携带文化内容的通信渠道进行的。在这个时代里,那些迅速建立政府网络,实行电子政务的国家将能够确立世界的标准,并领先于其它国家。

    二、信息化社会电子政务的基本形式及实施

    电子政务作为各级政府机构政务处理的电子化,主要包括政务电子化、信息公布与发布电子化、信息传递与交换电子化、公众服务电子化等。

　　(一) 电子政务的应用形式

　　政府职能宣传:公布政府职能、机构设置、办事程序、新闻发布等;政府公文系统:公文制作及管理电脑化作业,并透过网络进行公文交换,随时随地取得政府资料;政府事务协作:建立政府整体性的电子邮递系统,并提供电子目录服务,以增进政府之间及政府与社会各部门之间的沟通效率:网上信息查询:建立各种资料库,并提供人们通过网络等方便的方式取得;网上便民服务:政府部门和各职能局在网上设立投诉热线,及时帮助市民解决问题;电子报税:在网络上或其他渠道上提供电子化表格,提供人们从网络上足不出户报税;网上报关:企业直接在网上申报进出口货物,实现无纸化报关;网上采购及招标:在电子商务的安全环境下,推动政府部门以电子化方式与供应商连线进行采购、交易及支付处理作业;网上福利支付:运用电子资料交换、磁卡、智能卡等技术,处理政府各种社会福利作业,直接将政府的各种社会福利支付交付受益人;网上身份认证:以一张智能卡集合个人的医疗资料、个人身份证、工作状况、个人信用、个人经历、收入及缴税情况、公积金、养老保险、房产资料、指纹等身份识别信息,通过网络实现政府部门的各项便民服务程序。

　　(二) 电子政务的实施

　　电子政务的实施可分为四个阶段:第一个阶段,政府各部门和机构通过政府网站发布和公告政府信息,以便利公民和法人。目前世界上不少政府已经达到了这一阶段。第二阶段,这些网站变成“双向沟通”的工具,允许公民在网上向政府提供自己的信息,如住址的变更等,而不再用电话、写信或跑腿的方式。第三阶段,人们可以在政府网站上从事一些正式的、可以计量的价值变换活动。如更新执照、支付罚款和网上报名,其中一些更精细的网站版本还可以引导申请人主张某项权利或登记退税。这类网站用一些基本的基于网络的自我服务取代了以前由公务人员从事的工作,同时需要网下渠道的配合,这对旧有的政府工作方式和流程发起了挑战。最后一个阶段离我们还有很远的一段距离,这便是一个综合的政府门户网站,它把政府的所有服务功能全部整合在一起,并以公民和法人的特殊需求和活动为依据提供通向这些服务的路径,而不再是按照政府的部门和机构划分来提供服务。

　　三、我国电子政务发展的现状及功能分析

　　我国是世界上第二大电脑市场,电话、无线通讯市场在国际上也居于前三位。但另一方面,目前英特网上只有不足千分之一的信息是中文信息,这与汉字在世界上拥有最多使用者的情况是极不相称的。长期以来,我国政府部门掌握着社会资源中80 %的有价值的信息以及3000 多个信息数据库,但其中大部分信息资源没有被充分开发和有效利用,大部分数据库也都还是死库,没有在市场流动中发挥出应有的增值作用。这种局面将导致政府部门的职能无法得以快速、高效行使,企业与个人也无法通过正规渠道获取所需要的各项信息与服务,从而给整个社会的经济效益带来较大的损失。1999年1 月22 日,由中国电信总局和国家经贸委经济信息中心主办、联合40 多家部委(办、局) 信息主管部门共同倡议发起的“政府上网工程启动大会”在北京举行,由此拉开了“政府上网工程”的序幕。“政府上网工程”是电信总局和相关部委信息主管部门策划发动和统一规划部署,各省、自治区、直辖市电信管理局作为主要支持落实单位,联合信息产业界的各方面力量(ISP/ICP、软硬件厂商、新闻媒体) ,推动我国各级政府各部门在163/ 169 网上建立正式站点并提供信息共享和便民服务的应用项目,逐步构建我国的“电子政府”。在该项“工程”实施中,针对政府信息资源的开发利用出台了“三免的优惠政策”,即在规定期限内“减免中央及省市级政府部门网络通信费、组织ISP/ ICP 免费制作政府机构部分主页信息、组织ISP/ ICP 免费对各级领导和相关人员进行上网基本知识和技能的培训”。随着政府上网工程的深入,信息产业部会同相关部委出台特殊政策以保障该工程的落实,如对于政府信息资源开发项目提供资金、机制上的政策倾斜,对于信息服务商减免税收和奖励,工程实施情况列入各级政府政绩考核等等。同时,开拓多渠道、多途径的投资来源,以股份制、合作、代理等多种方式运营政府站点,实现以“信息源养信息源”的良性循环。实施“政府上网工程”,发展我国电子政务具有以下功能:

　　第一,便于树立中国各级政府在多媒体网上的形象,组织和规范各级政府的网站建设,提高政府工作的透明度,降低办公费用,提高办事效率,有利于勤政、廉政建设,同时大幅度提高政府工作人员的信息化水平。

　　第二,将各级政府站点建设成为便民服务的“窗口”,帮助人们实现足不出户完成与政府各部门的办事程序,为实现政府部门之间、政府与社会各界之间的资讯互通及政府内部办公自动化,为最终构建“电子政府”打下坚实基础。

　　第三,信息网络正在成长为“第四媒体”,将成为人们获得信息和实现社会各种功能的主要载体,因而抓住时机实施“政府上网工程”,可以改变我国信息化建设领域长期以来在硬件、软件和信息服务业投资上的严重比例失调的状况,极大的丰富网上的中文信息资源。

　　第四, “政府上网工程”通过政府对信息产业界主要力量引导和组织,促使政府在短时期内上网,实现政府信息资源的市场价值,引导和形成新的消费热点和经济增长点, 从而带动相关产业群落的发展,营造有利于我国信息产业发展的“生态环境”,加速我国信息产业和国民经济信息化的发展。实施“政府上网工程”,在公众信息网上建立各级政府部门正式站点,提供政府信息资源共享和应用项目,只是实现我国迈入“网络社会”、发展电子政务的第一步。第二步是将政府站点与政府的办公自动化网联通,与政府各部门的职能紧密结合,把政府站点演变为便民服务的窗口,实现人们通过网络完成与政府部门的办事程序,构建“电子政府”。第三步是利用政府职能启动行业用户上网工程,如“企业上网工程”、“家庭上网工程”等,实现各行各业、千家万户联入网络,通过网络既实现信息共享,又实现多种社会功能,形成“网络社会”。目前,我国“政府上网工程”的实施任务主要仍集中在第一步。迄今为止,该“工程”的发起单位已增至60 多家,以gov. cn 为域名的政府网站从最初的145 个已发展到目前的近3000 个,其中部委级站点占10 % ,省级站点占26 % ,市级站点占30 % ,县以及县级以下的的虚拟主机形式站点占34 % ,从而大大推进了发展电子政务、实现由传统政府的管理职能向现代政府的管理职能转变的步伐。

    四、我国电子政务发展所面临的问题分析

　　我国在发展电子政务、推动政府管理体制改革的过程中,同样面临许多急需解决的问题。这些问题的存在是与电子政务本身发展的特点以及我国现阶段的实际情况分不开的。首先,电子政务的发展、成熟、完善是一个漫长而又艰难的过程。几乎没有例外,世界上大多数政府都对互联网反应迟钝,尽管互联网起源于美国国防部的一项计划,但大多数政府部门还是认为它们的主要职责是创造一个良好的环境,使得互联网经济和社会效益得以最大程度的发挥,而并没有想到要用这种新技术来改变政府自身的行为方式。即使认识到了,在具体实施电子政务的过程中,政府却不得不对发展的速度慎之又慎。因为政府肩负着为尽可能大的范围内最广大公众提供信息和服务的使命,这意味着政府必须要发展所谓“全民互联”技术,以满足形形色色的用户需求。政府每前进一步,都必须加倍小心地带领庞大的公众队伍同步前进;政府每投一笔资金,都必须加倍地对其开销负起责任。这些因素决定了包括美国在内的任何国家电子政务的发展速度都是非常慢的。其次,互联网技术在我国的发展还不完善,我国在信息技术、设备、人员等方面还存在着许多亟待解决的问题和困难,加之我国目前仍处在社会主义初级阶段,人口多、底子薄、资金短缺、资源匮乏的具体国情,都决定了我国在发展电子政务时,应本着自身的具体条件,结合国外政府推行电子政务的先进经验和技术,走一条有中国特色的的信息化电子政务的道路。具体来讲,我国在发展电子政务过程中应注意以下几方面的问题:

　　(一) 数字鸿沟的问题

　　信息时代给人类带来了先进的信息及通讯技术,使世界各国都获得了进入网络经济和网络社会的历史契机。但是,信息时代也给人类带来了一个不容忽视的问题,即数字鸿沟,这个问题无论在发达国家还是发展中国家都普遍存在。在美国,有60 %以上的网络用户是年收入超过7. 5 万美元的家庭;在英国,高收入家庭接入互联网的比例是50 % ,而那些低收入家庭接入互联网的比例只有3 % ,经济条件制约着他们成为E公民;在中国,数字鸿沟的问题更为明显,经济发展的不平衡以及地区之间的软硬条件差异造成的结果是,绝大多数利用现代科技的家庭都是收入较高者,而相当多的人仍然没有能力、没有机会去认识和享受现代科技所带来的新鲜事物。数字鸿沟的问题在很大程度上阻碍了各国电子政务的发展进程。

　　(二) 观念转变的问题

　　长期以来,与文字打交道是我国政府部门的主要工作之一,政府机关繁杂的各种文件、计划、报告、通知、统计、信函、电文、备忘录等等,从拟稿、上级修改、定稿、批复等环节无一不是通过大量公务员及层层领导的手工撰写而完成,再由打字员打印、校稿,最后签发、存档,几十年如一日。这种工作方式虽然培养和造就了一大批业务精干的公务人员,但效率仍然很低。随着信息化浪潮席卷全球,建立一个迅速高效、节约方便、安全可靠、容量大、功能强、24 小时全天候的信息管理系统已经成为提高管理水平的重要手段。为了尽快地实现政府职能的现代化转变,为了更好地为公众服务,我国政府必须加紧转变观念,为迈入无纸化办公的信息时代做好准备。

　　(三) 网站建设的长期性问题

　　目前,我国的政府上网工程虽然已取得初步成效,但许多已建立的政府网站都存在着短期效应的弊端。一些地区在没有做好充分调查准备的情况下,仓促建网,但热过一阵后,投资几十万甚至上百万元建立的网站便再也无人问津。这不仅有悖于国家提倡政府上网的初衷,而且造成了人、财、物等资源的极大浪费。还有一些地区在兴建政府信息网络的过程中,由于缺乏长远的战略计划,造成地区内网络基础设施的重复性建设,既给各政府垂直机构之间的信息沟通造成不便,又违背了区域性网络的“一个大脑和一套神经系统”原则,增大了建设地区性统一政府网络的难度。

　　(四) 在实施“政府上网工程”、建立政府网站的过程中,还要注意网络安全与保密问题通过设立电子认证机构、运用相关的防毒和安全技术、制定规范电子政务安全性法规等措施,保证电子政务的安全性;信息技术水平问题,通过引进和吸收国外先进的信息技术,保证我国电子政务战略计划的顺利实现;数据来源的复杂性问题,通过加强政府各部门以及地方政府间的协调,努力把数据库应用系统建设得既相互独立又相互连接,避免重复建设;同时注意提高信息的更新速度,保证广大公众及时、准确地了解政府各部门的最新动向,实现政府网站的窗口职能。电子政务战略计划是一个庞大的系统工程,在实施这一计划的过程中,我们必须正确对待种种可预见或不可预见的难题,通过采取一系列的配套措施以保证战略计划的顺利实现,推动我国电子政务的发展。